1.5. Источники муниципального права

Понятие «источник права» – одно из сложнейших в современной юридической науке. Теоретики права к их числу относят не только нормативные правовые акты, но и судебные прецеденты, правовые обычаи, нормативные договоры. Однако для Российской Федерации, традиционно придерживающейся романо-германских правовых традиций, основным источником права является нормативный правовой акт. Источник – это некое вместилище, содержимым которого являются правовые нормы. Соответственно источники муниципального права включают: Конституцию РФ; федеральные конституционные и федеральные законы; законы СССР, РСФСР и РФ, принятые до вступления в силу Конституции РФ и сохраняющие свое действие; подзаконные нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти; конституции (уставы) субъектов РФ, законы субъектов РФ; подзаконные нормативные правовые акты государственных органов субъектов РФ; уставы муниципальных образований; нормативные правовые акты представительных органов муниципальных образований, глав муниципальных образований, местных администраций и иных органов местного самоуправления. К числу источников муниципального права следует отнести также постановления Конституционного Суда РФ, которые не содержат норм права, но имеют важнейшее значение для единообразной реализации норм Конституции РФ в их официальном истолковании (включая не только нормативную, но и казуальную интерпретацию ее текста).

В Конституции РФ вопросы местного самоуправления непосредственно регламентируются: ст. 12 (в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти); ст. 18 (права и свободы человека и гражданина определяют деятельность местного самоуправления); ст. 130 (местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления); ст. 131 (местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций; структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно; изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий); ст. 132 (органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения; органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств; реализация переданных полномочий подконтрольна государству); ст. 133 (местное самоуправление в РФ гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами).

Однако это не означает, что указанными статьями исчерпывается конституционное воздействие на основы муниципальной деятельности. По существу, весь нормативный массив конституции государства так или иначе предопределяет правовое регулирование местного самоуправления и муниципальную самоорганизацию населения посредством определения базовых принципов конституционной демократии, основанной на равенстве, свободе, разделении полномочий и ответственности власти перед обществом. Нередко в Конституции РФ содержатся и более конкретные обязанности органов местного самоуправления по соблюдению Конституции РФ и законов (ч. 2 ст. 15), обеспечению возможности ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека (ч. 2 ст. 24), поощрению жилищного строительства и созданию условий для осуществления права на жилище (ч. 2 ст. 40), употреблению наряду с государственным языком РФ установленных республиками в составе РФ государственных языков данных субъектов РФ (ч. 2 ст. 68).

Федеральные конституционные законы, которые имеют более высокую юридическую силу по сравнению с обычными федеральными законами (ч. 3 ст. 76 Конституции РФ), по общему правилу не регламентируют основы местного самоуправления, однако большинство из них относится к числу источников муниципального права, так как содержит отдельные муниципально-правовые нормы.

Например, Федеральным конституционным законом «О Государственном флаге Российской Федерации» предусматривается, что Государственный флаг РФ должен быть постоянно поднят на зданиях органов местного самоуправления (ст. 2); Федеральным конституционным законом «О Государственном гербе Российской Федерации» – что Государственный герб РФ помещается в залах заседаний представительных органов местного самоуправления (ст. 5). Федеральным конституционным законом «О Государственном гимне Российской Федерации» установлено, что при вступлении в должность руководителей органов местного самоуправления исполняется Государственный гимн РФ (ст. 3).

Федеральный конституционный закон «О военном положении» обязывает органы местного самоуправления оказывать содействие органам государственной власти и органам военного управления в обеспечении режима военного положения (ч. 3 ст. 6). В соответствии с Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении» Указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения на период действия чрезвычайного положения может предусматриваться введение такой меры, как полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов местного самоуправления (ст. 11). Примерами источников муниципального права служат также: Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», согласно которому должность Уполномоченного по правам человека в РФ учреждается для обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения органами местного самоуправления (ч. 1 ст. 1); Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», который предписывает, что члены Правительства РФ не вправе быть депутатами выборных органов местного самоуправления (ст. 11).

Важнейшим видом источников муниципального права являются федеральные законы. Среди них следует особо отметить Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также федеральные законы «О государственной регистрации уставов муниципальных образований», «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», «О приватизации государственного и муниципального имущества», «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».