4.5. Собрания граждан

Термин «собрание» в публичном праве используется в различных смысловых значениях. Во-первых, он обозначает наименование представительных органов государственной власти и местного самоуправления (например, Федеральное Собрание РФ, собрания народных представителей субъектов РФ и муниципальных образований); во-вторых, его используют в целях обозначения сборников нормативных правовых актов (Собрание законодательства Российской Федерации); в-третьих, собрание представляет собой один из институтов непосредственной демократии. В данном параграфе указанный термин будет рассмотрен в последнем значении.

В отличие от сходов граждан, которые по своей природе являются императивной формой местного самоуправления, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 29) особо выделяет собрания граждан как консультативный способ участия населения в осуществлении вопросов местного значения. В данном Федеральном законе указывается, что для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования могут проводиться собрания граждан.

Собрание граждан проводится по инициативе населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления. Если собрание граждан проводится по инициативе представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования, то оно назначается соответственно представительным органом муниципального образования или главой муниципального образования. Если же собрание граждан проводится по инициативе населения, то оно назначается представительным органом муниципального образования в порядке, установленном уставом муниципального образования.

Собрание граждан может принимать обращения к органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Собрание граждан, проводимое по вопросам, связанным с осуществлением территориального общественного самоуправления, принимает решения по вопросам, отнесенным к его компетенции уставом территориального общественного самоуправления.

Обращения, принятые собранием граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение содержащихся в обращениях вопросов, с направлением письменного ответа.

Приведенные правовые нормы находятся в логической взаимосвязи с положениями Конституции РФ (ст. 31), согласно которой граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, в том числе проводить собрания.

Также наблюдается связь с правовыми предписаниями Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», который определяет собрание как совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов. Закон также устанавливает, что организатором собрания могут быть один или несколько граждан Российской Федерации, политические партии, другие общественные объединения и религиозные объединения, их региональные отделения и иные структурные подразделения, взявшие на себя обязательство по организации и проведению собрания. Кроме того, данный Федеральный закон регулирует порядок организации и проведения собраний по аналогии с другими публичными мероприятиями, периодически включая оговорки о том, что соответствующие нормы (например, об уведомлении органов власти) на собрания не распространяются. Все это ведет к определенным сложностям в понимании и толковании юридического порядка проведения собраний.

На наш взгляд, право индивидов на мирные собрания следует понимать более широко, чем это сделано в федеральных законах «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Сами по себе собрания нельзя напрямую увязывать с задачами местного самоуправления или публичных мероприятий, поскольку это приводит к необоснованному сужению сущности конституционного права на собрания, предусмотренного ст. 31 Конституции РФ.

Критически, на наш взгляд, следует расценивать попытку федерального законодателя возложить на органы местного самоуправления полномочие по назначению собраний граждан. Трудно себе представить ситуацию, когда население ходатайствует перед представительным органом муниципального образования, чтобы тот на своем заседании назначил собрание граждан, если ничто не препятствует этим гражданам собраться и без решения представительного органа, причем для реализации инициативы о назначении собрания уже не исключается проведение собрания.

На собраниях не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства (ч. 2 ст. 29 Конституции РФ), клевета (ст. 129 Уголовного кодекса РФ), оскорбление (ст. 130 Уголовного кодекса РФ), другие аналогичные деяния.

При этом важно подчеркнуть, что право граждан на проведение собраний не только ограничивается, но и защищается правом. В частности, ст. 149 Уголовного кодекса РФ предусматривает ответственность за незаконное воспрепятствование проведению собрания или участию в собрании либо принуждение к участию в собрании, если эти деяния совершены должностным лицом с использованием своего служебного положения либо с применением насилия или с угрозой его применения.