8.5. Контрольный орган муниципального образования

Контрольная функция, в той или иной мере, присуща деятельности всякого органа государственной власти или местного самоуправления. Без контроля сложно рассчитывать на реализацию принятых решений, а также на их корректировку вследствие нового опыта и вновь открывшихся обстоятельств. Участник властеотношений обязан держать под контролем не только лиц, но и общественно-политические процессы. Не исключены и более конкретные формы контроля, которые обычно фиксируются в нормативных документах, определяющих статус соответствующих органов публичной власти.

Право одного субъекта контролировать действия другого лица предполагает определенную зависимость положения последнего. В одних случаях подконтрольному субъекту фактически дозволено лишь ходатайствовать, в других – имеется возможность также настаивать на своих правах и законных интересах. При этом контролирующее лицо имеет преимущественно права, а подконтрольный субъект несет в основном обязанности, такие как: обеспечение доступа контролирующего лица на объекты; предоставление необходимых документов; дача информации; направление отчетов; их сопровождение необходимыми пояснениями. Если права и обязанности участников контрольных правоотношений урегулированы в законодательстве достаточно подробно, спорные вопросы могут весьма эффективным образом разрешаться в судебном порядке. В противном случае всегда следует ожидать произвольных действий как контролирующего (превышение власти), так и подконтрольного (бездействие) лица.

Несмотря на то, что контрольная функция является неотъемлемым элементом статуса всякого органа власти, возникает необходимость учреждения специальных контрольных органов, состав которых удовлетворяет требованиям определенного профессионального ценза. Контрольная деятельность в местном самоуправлении прежде всего должна основываться на сообщениях достойных доверия специалистов, а не на толках горожан или односельчан.

Особенно важным является соблюдение данного принципа в сферах бюджетного и имущественного контроля. В этой связи ст. 38 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается следующее: 1) контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; 2) контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования; 3) результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат опубликованию (обнародованию); 4) органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции. При этом нормы ст. 38 следует толковать в системной связи с положениями ст. 34 (ч. 2) этого же Федерального закона, согласно которым образование контрольного органа муниципального образования не является юридически обязательным. Его учреждение – право, но не обязанность соответствующих муниципальных образований.

Очевидно, что в ст. 38 данного Федерального закона приводятся лишь самые общие ориентиры для организации деятельности контрольного органа муниципального образования. В развитие указанных законоположений необходимо более подробное правовое регулирование, включая нормы устава муниципального образования и (или) особого нормативного правового акта представительного органа местного самоуправления.

К основным задачам контрольного органа муниципального образования относятся следующие: 1) организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей местного бюджета по объемам, структуре и целевому назначению; 2) определение эффективности и целесообразности расходов муниципальных средств и использования муниципальной собственности; 3) оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов местного бюджета; 4) финансовая экспертиза проектов нормативных правовых актов органов местного самоуправления, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств местного бюджета, или влияющих на формирование и исполнение местного бюджета; 5) анализ выявленных отклонений от установленных показателей местного бюджета и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование муниципального бюджетного процесса в целом; 6) контроль за законностью и своевременностью движения средств местного бюджета в уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях РФ; 7) регулярное представление представительному органу местного самоуправления и главе муниципального образования информации о ходе исполнения местного бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

Для реализации возложенных на него задач, контрольный орган муниципального образования осуществляет следующие функции: контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную, а также обеспечивает единую систему контроля за исполнением местного бюджета. Последнее предусматривает: организацию и проведение оперативного контроля за исполнением местного бюджета в отчетном году; проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям местного бюджета; экспертизу проектов местного бюджета, иных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы местного бюджета и муниципальных финансов; анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в представительный орган муниципального образования предложений по их устранению, а также по совершенствованию нормативных правовых актов представительного органа о местном бюджете в целом; подготовку и представление заключений в представительный орган муниципального образования по исполнению местного бюджета в отчетном году; подготовку и представление заключений и ответов на запросы органов государственной власти и местного самоуправления.

По внутренней структуре контрольный орган муниципального образования может состоять из председателя, его заместителя и аудиторов. В крупных муниципалитетах возможно формирование также аппаратов контрольных органов, состоящих из инспекторов.

Контрольный орган муниципального образования, как правило, должен строить свою работу на основе годовых и текущих планов и программ, которые формируются исходя из необходимости обеспечения всестороннего системного контроля за исполнением местного бюджета с учетом всех видов и направлений деятельности контрольного органа. Планирование осуществляется на основе разрабатываемых контрольным органом для этих целей технико-экономических норм и нормативов, контрольных и ревизионных стандартов, методических указаний. Обязательному включению в планы и программы работы контрольного органа должны подлежать поручения представительного органа муниципального образования, обращения групп депутатов (например, не менее 1/5 от общего числа депутатов). Обязательному рассмотрению при формировании планов и программ работы контрольного органа должны подлежать также запросы главы муниципального образования, комитетов и комиссий представительного органа, его депутатов, местной администрации. Внеплановые контрольные мероприятия могут проводиться на основании постановлений представительного органа муниципального образования, по обращению определенной группы депутатов (например, не менее 1/5 от общего числа депутатов) или на основании решения самого контрольного органа.

В нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования о контрольном органе важно четко определить область действий его контрольных полномочий. Обычно контрольные полномочия этих органов распространяются на все органы местного самоуправления данного муниципального образования (в том числе их аппараты), соответствующие муниципальные учреждения. Контрольные полномочия распространяются также на предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из местного бюджета или используют муниципальную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные органами местного самоуправления налоговые и иные льготы и преимущества. На деятельность общественных объединений, негосударственных фондов и иных негосударственных некоммерческих организаций контрольные полномочия распространяются в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств местного бюджета, использованием муниципальной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных органами местного самоуправления налоговых и иных льгот и преимуществ.