Глава 1. Муниципальное право – комплексная отрасль права, научная и учебная дисциплина

1.1. Понятие и сущность муниципального права

К изучению курса «муниципальное право» полезно приступить с уяснения содержания самого термина «муниципальное право». Это понятие является многозначным и используется в различных смысловых значениях. В объективном смысле муниципальное право представляет собой: во-первых, систему правовых норм, во-вторых – область научных исследований, в-третьих – учебную дисциплину. В субъективном смысле под муниципальным правом принято понимать совокупность взаимосвязанных правомочий, принадлежащих субъектам муниципальных правоотношений.

Муниципальное право как система правовых норм представляет собой регулятор общественных отношений, объектом которого выступает местное самоуправление. В этом заключается основное отличие муниципального права от других систем правовых норм, объектами регулятивного воздействия которых служат общественные отношения иного рода (имущественные, трудовые, семейные и т. п.). Муниципальное право характеризует также набор методов и задач, используемых и решаемых при регламентации местного самоуправления. Эти методы и задачи, как правило, взаимосвязаны с методами и задачами конституционного и отчасти административного права, но можно обнаружить и ряд их специфических черт и особенностей.

В юридической науке, в зависимости от статуса той или иной системы правовых норм, принято квалифицировать подобную систему в качестве правового института, подотрасли или отрасли права. Большинство современных ученых придерживается понимания муниципального права в качестве самостоятельной комплексной отрасли права. В этом смысле совокупность взаимосвязанных норм муниципального права следует расценивать как регулятивную систему публично-правового характера, направленную на упорядочение общественных отношений в области местного самоуправления.

Муниципальное право является областью научных исследований. Об этом свидетельствует не только официальное признание данного направления юридической науки (по номенклатуре Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки РФ специальность 12.00.02 включает конституционное и муниципальное право), но и множество научных публикаций, посвященных публично-правовому регулированию местного самоуправления.

Учение о муниципальном праве представляет собой систему категорий, принципов, суждений и обобщений о муниципально-правовых явлениях, образующих в совокупности научное знание. Оно выражается в формах теории, концепции, доктрины или гипотезы, которые в дальнейшем могут подтверждаться или опровергаться практикой. Научная метода сопряжена с тем, чтобы использовать работы предшественников и вступать в контакт с современными исследователями, производя, таким образом, на свет новые суждения.

Учение о муниципальном праве, как и другие виды юридической научной деятельности, относится к числу общественных наук. Изучая социальные процессы и явления, ученые стремятся к формированию обобщений и выводов, имеющих не временное, а долгосрочное значение. В этом состоит прогностическая функция муниципально-правовых исследований. Кроме того, учение о местном самоуправлении стремится к объяснению тенденций развития законодательства и правоприменительной практики, верному толкованию муниципально-правовых норм, уяснению и разъяснению взаимосвязей между общественной жизнью и ее правовым регулированием.

В объективном смысле муниципальное право есть также учебная дисциплина, которая предусмотрена федеральным государственным образовательным стандартом по юриспруденции на основании требований ч. 5 ст. 43 Конституции РФ и ст. 7 Закона РФ «Об образовании». Положения федерального государственного образовательного стандарта по муниципальному праву являются юридически обязательными, однако ими учебный процесс не исчерпывается. Современная юридическая наука предлагает для высших учебных заведений богатый теоретико-методологический аппарат, который позволяет значительно расширить требования, предъявляемые к специалистам в области муниципального права.

Понятие муниципального права в субъективном смысле принципиально отличается от вышеназванных характеристик. Легче всего осознать подобную разницу путем использования аналогии языка. Так, в английском языке право в объективном смысле характеризуется термином law, а в субъективном – right. Русский язык ограничивается одним словом, что несколько затрудняет понимание данной проблематики, особенно на ранних стадиях учебного процесса. Примерами субъективных прав служат право на жизнь, право на достоинство личности, право на свободу и личную неприкосновенность, активное и пассивное избирательное право, право на равный доступ к государственной и муниципальной службе и т. п.

Муниципальное право в субъективном смысле весьма удачно формулируется с помощью конструкции «право на местное самоуправление». Примечательно, что эта формула не используется в Конституции Российской Федерации, хотя косвенно существование такого права из ее текста вывести можно. Например, в ст. 130 Конституции РФ указывается, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. По существу, речь здесь идет о содержании права граждан на местное самоуправление.

Субъективное право на местное самоуправление содержит ряд правомочий, полный перечень которых дать сложно. В основном он сводится к следующему: это право на организацию системы муниципальных образований и органов местного самоуправления, наделенных достаточными полномочиями, публично-значимыми функциями и необходимыми материальными ресурсами; право на прямое волеизъявление (местный референдум, сход граждан, муниципальные выборы, отзыв муниципальных народных представителей), включая право на демократическую избирательную систему и достоверные результаты местных выборов; право на муниципальное народное представительство, включая право на реализацию потребностей и интересов граждан в деятельности местных представительных учреждений; право населения муниципальных образований на неимперативное участие в муниципальной деятельности (правотворческая инициатива, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания, конференции, опросы, обращения, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование, интерактивные телевизионные программы, взаимодействие через сеть Интернет). Субъективному праву на местное самоуправление корреспондируют соответствующие обязанности органов государственной власти и местного самоуправления, направленные на реализацию указанных правомочий.

В отличие от большинства прав и свобод человека и гражданина, которые по своей природе являются индивидуальными, право на местное самоуправление принадлежит народу в целом, а также его частям, выделяемым по территориальному критерию. Право на местное самоуправление не может иметь один отдельно взятый гражданин: здесь принципиальное значение имеет коллективность, массовость, корпоративность, общинные начала локального межчеловеческого общежития.

Как и всякое субъективное право, право на местное самоуправление не является абсолютным и подлежит ограничениям в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Такие ограничения вводятся исключительно федеральными законами и лишь в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Проверка соответствия федеральных законов указанным целям осуществляется Конституционным Судом РФ.