4.4. Публичные слушания

В соответствии со ст. 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования могут проводиться публичные слушания. В отличие от прямой правотворческой инициативы, объектами которой также являются проекты правовых актов органов местного самоуправления, публичные слушания направлены на общественную и экспертную оценку уже подготовленных и (или) внесенных на рассмотрение уполномоченного органа проектов. Однако это не исключает обсуждения вопроса, нужен ли такой правовой акт вообще. Таким образом, прямая правотворческая инициатива и публичные слушания не исключают друг друга и могут применяться как взаимодополняющие способы участия общественности в местном самоуправлении.

Указанный Федеральный закон упоминает в качестве организаторов слушаний представительный орган муниципального образования и главу муниципального образования, однако это не запрещает проведение таких слушаний со стороны местной администрации, контрольного органа муниципального образования, а также внутренних структурных единиц муниципального народного представительства (комитетов, комиссий, фракций и депутатских групп).

Публичные слушания проводятся по инициативе населения, а также органа или структурного подразделения органа местного самоуправления, являющегося организатором соответствующего мероприятия. Инициатива представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и других аналогичных организаторов слушаний выражается в установленных Законом формах и, как правило, не вызывает каких-либо сложностей в ее осуществлении. Однако Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» умалчивает о порядке такой инициативы со стороны населения.

Так, если инициативная группа граждан предлагает вынести на публичные слушания проект правового акта, не известный соответствующим органам местного самоуправления, то институт публичных слушаний приобретает схожие черты с институтом прямой правотворческой инициативы с той лишь разницей, что инициаторы предлагают обсуждение проекта, а не его рассмотрение уполномоченным органом местного самоуправления. В этом случае логично применение по аналогии порядка прямой правотворческой инициативы, но в несколько упрощенной форме, поскольку публичные слушания не связывают органы местного самоуправления обязанностью рассмотрения проекта и здесь достаточно широкой развернутой дискуссии.

Иначе складывается ситуация, когда граждане считают необходимыми дебаты по поводу проекта, подготовленного соответствующими органами либо внесенного на их рассмотрение, но не принятого в окончательной редакции. Возникает вполне естественный вопрос: при каком числе ходатайствующих граждан органы местного самоуправления обязаны организовать публичные слушания? Ответ на него должен содержаться в нормативных правовых актах соответствующего муниципального образования.

При этом следует учитывать, что в силу прямых предписаний упомянутого Федерального закона публичные слушания, проводимые по инициативе населения, назначаются представительным органом муниципального образования. Во всех других случаях право назначения слушаний относится к компетенции их организаторов. Таким образом, представительный орган муниципального образования может обязать любой орган местного самоуправления к проведению публичных слушаний, если это инициируется непосредственно гражданами. Но здесь возможны и весьма курьезные ситуации. Например, граждане ходатайствуют о проведении публичных слушаний в местной администрации, местная администрация не возражает против этого, но в силу буквальных требований законодательства она вынуждена ожидать очередного заседания представительного органа муниципального образования, чтобы он назначил соответствующие публичные слушания, причем депутаты могут еще и проголосовать против проведения такого публичного мероприятия, если им не будут представлены убедительные доводы в обоснование такого решения.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 3 ст. 28) впервые установил круг вопросов, которые подлежат обязательному вынесению на публичные слушания. К ним относятся: 1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав; 2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении; 3) проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки; 4) вопросы о преобразовании муниципального образования.

Эта законодательная новелла в целом заслуживает положительной оценки, поскольку она способствует публичности в деятельности местного самоуправления. Однако необходимо сделать две оговорки. Во-первых, велика опасность формального подхода к организации и проведению публичных слушаний. В данном случае положения ч. 3 ст. 28 анализируемого Федерального закона не будут достигать своих целей. Во-вторых, нормы ч. 3 ст. 28 следует понимать как общие правила, из которых возможны определенные исключения. Например, если поправки в устав муниципального образования обусловлены необходимостью его приведения в соответствие с вновь изданными правовыми актами более высокой юридической силы, обсуждения этих вопросов на публичных слушаниях не требуется.

Пресечение формального подхода к проведению публичных слушаний является задачей не только организующих такие слушания органов местного самоуправления, но и нормотворческого органа. В этой связи Федеральный закон предписывает, что устав муниципального образования и (или) нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, регулирующие публичные слушания, должны предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.

При организации публичных слушаний важно учитывать двойственность стоящих перед организаторами задач. Публика одинаково плохо реагирует на заорганизованность и хаотичность соответствующего мероприятия, а также на противопоставление или отождествление организаторов с народной массой. С одной стороны, необходимо краткое слово председательствующего, введение участников в курс дела с помощью яркого и впечатляющего доклада, который побуждал бы к ответному выступлению и обсуждению спорных аспектов в содержании рассматриваемого правового акта. Заранее подготовленные выступления экспертов поднимают «планку» мероприятия до уровня квалифицированных дебатов, не позволяя ей слишком опуститься до упрощенного мировосприятия, которое неизбежно присуще определенному числу сограждан. Но с другой стороны, желающим должна быть предоставлена возможность активного участия в слушаниях, будь то устное выступление, анкетирование, письменные вопросы или предложения. Люди остро реагируют на невнимание к своей личности, и если они обнаружат, что их пригласили только для «массовости» и что никто не будет заинтересован учитывать их мнения, то они, по всей вероятности, больше не станут принимать участия в подобных мероприятиях.

По результатам слушаний обычно принимается резолюция (рекомендации), в которой (которых) дается оценка концепции рассматриваемого проекта правового акта, характеризуются его положительные стороны и основные недостатки, высказываются замечания и предложения в адрес уполномоченного органа местного самоуправления. Принятие резолюции целесообразно осуществлять посредством открытого голосования простым большинством от числа принявших участие в слушаниях граждан, поскольку положения такой резолюции имеют лишь ориентирующее значение для последующей правотворческой деятельности в муниципальном образовании. Однако весьма важной является общая оценка вынесенного на слушание проекта, поскольку результаты публичных дебатов обычно имеют серьезный общественно-политический резонанс.