4.3. Территориальное общественное самоуправление

Территориальное общественное самоуправление представляет собой консультативную форму муниципальной демократии, при которой деятельность граждан связана определенной территорией, которая не совпадает с территорией муниципального образования. Очевидно, что в небольших по территории и численности населения муниципалитетах территориальное общественное самоуправление не обнаруживает своей острой необходимости; речь идет преимущественно о крупных муниципальных образованиях, особенно о тех из них, которые не имеют в своем составе других муниципальных образований с общей территорией (внутригородские территории Москвы и Санкт-Петербурга, городские округа, реже – городские и сельские поселения). В этой связи заслуживает критической оценки дефиниция ч. 1 ст. 27 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. На наш взгляд, поселение не может быть единственным видом муниципального образования, в котором допускается территориальное общественное самоуправление. Об этом свидетельствует общий смысл норм данного Федерального закона в их системной взаимосвязи и исходя из значения, придаваемого им правоприменительной практикой.

Территориальное общественное самоуправление отличается от большинства иных форм консультативной демократии стабильностью своей организации. Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом муниципального образования по предложению населения, проживающего на данной территории. Территориальное общественное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также путем создания органов территориального общественного самоуправления. Территориальное общественное самоуправление может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан. Органы территориального общественного самоуправления избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории.

Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего муниципального образования. Порядок регистрации устава территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Собрание граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочным, если в нем принимают участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших 16-летнего возраста. Конференция граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочной, если в ней принимают участие не менее 2/3 избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста.

К исключительным полномочиям собрания, конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, относятся:

1) установление структуры органов территориального общественного самоуправления;

2) принятие устава территориального общественного самоуправления, внесение в него изменений и дополнений;

3) избрание органов территориального общественного самоуправления;

4) определение основных направлений деятельности территориального общественного самоуправления;

5) утверждение сметы доходов и расходов территориального общественного самоуправления и отчета о ее исполнении;

6) рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов территориального общественного самоуправления.

Органы территориального общественного самоуправления: представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории; обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан; могут осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета; вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов.

Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и в этом случае подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации. Правовое положение некоммерческих организаций определяется нормами Гражданского кодекса РФ и Федерального закона «О некоммерческих организациях», однако эти нормативные правовые акты оказываются недостаточно пригодными для целей правового регулирования организации и деятельности территориального общественного самоуправления. Наблюдаются значительные коллизии в правовых конструкциях публично-правового и частноправового предназначения.

На наш взгляд, наиболее приемлемой организационно-правовой формой территориального общественного самоуправления как юридического лица является конструкция общественного объединения. На деятельность территориального общественного самоуправления, при таком выборе, будут оказывать свое регулятивное воздействие нормы не только Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Гражданского кодекса РФ, Федерального закона «О некоммерческих организациях», но и положения Федерального закона «Об общественных объединениях». Все это приводит к ряду спорных моментов.

Территориальное общественное самоуправление как юридическое лицо должно быть сформировано решением учредителей, но в публично-правовом смысле проведение собрания или конференции граждан в достаточной мере свидетельствует о воле населения об учреждении территориального общественного самоуправления. Некоммерческая организация подлежит государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», однако Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указывает, что устав территориального общественного самоуправления регистрируется уполномоченным органом местного самоуправления. Разумеется, регистрация юридического лица и регистрация устава юридического лица – не одно и то же, но двойная регистрационная деятельность различных по своей конституционной природе и компетенции органов публичной власти, преследующих близкие, зачастую тождественные цели, представляется недостаточно оправданной.

Для государственной регистрации территориального общественного самоуправления как юридического лица представляются следующие документы:

1) заявление, подписанное уполномоченным лицом, с указанием его фамилии, имени, отчества, места жительства и контактных телефонов;

2) учредительные документы территориального общественного самоуправления в трех экземплярах;

3) решение о создании территориального общественного самоуправления и об утверждении его учредительных документов с указанием состава избранных (назначенных) органов в двух экземплярах;

4) сведения об учредителях в двух экземплярах;

5) документ об уплате государственной пошлины;

6) сведения об адресе (о месте нахождения) постоянно действующего органа территориального общественного самоуправления, по которому осуществляется связь с территориальным общественным самоуправлением.

Представляется, что единственным учредительным документом территориального общественного самоуправления как юридического лица должен быть его устав, который сочетает в себе элементы публично-правового и частноправового регулирования соответствующих отношений. Гражданско-правовое законодательство требует, чтобы в уставе были отражены следующие элементы: наименование территориального общественного самоуправления, содержащее указание на характер его деятельности и организационно-правовую форму; место нахождения территориального общественного самоуправления; порядок управления деятельностью; предмет и цели деятельности; сведения о филиалах и представительствах; права и обязанности членов; условия и порядок приема в члены территориального общественного самоуправления и выхода из него (в случае, если территориальное общественное самоуправление имеет членство); источники формирования имущества территориального общественного самоуправления; порядок внесения изменений в устав территориального общественного самоуправления; порядок использования имущества в случае ликвидации территориального общественного самоуправления и иные аналогичные положения. Часть из них совпадает с требованиями ч. 9 ст. 27 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», однако наблюдаются и некоторые специфические аспекты, которые также необходимо учитывать в деятельности территориального общественного самоуправления.