3.2. Право граждан на представительство в муниципальных органах власти

Народное представительство в демократическом государстве обеспечивается механизмом конституционного регулирования общественных отношений, включающим определение субъективных прав и обязанностей субъектов правоотношений. К числу таких прав целесообразно отнесение права граждан на представительство в органах публичной власти. Данная идея сравнительно редко встречается в современной научной литературе, однако это не ставит под сомнение ее ценность. Несмотря на отсутствие в Конституции РФ упоминания о существовании такого права, имеет смысл дальнейшая разработка субъективных политических прав, вытекающих из системы народного представительства, число которых не может ограничиваться активным и пассивным избирательным правом (правом избираемости), а также правом на участие в формировании и деятельности органов власти.

Исходя из концепции народного суверенитета можно выделить субъективные права народа на: прямое волеизъявление (референдум, выборы, отзыв); народное представительство; неимперативное участие в политической жизни (митинги, демонстрации, шествия, пикетирование и т. п.). В этом контексте избирательное право выступает как бы в двух качествах: с одной стороны, оно обеспечивает прямое волеизъявление, с другой – гарантирует демократический институт народного представительства.

Отсутствие в перечне конституционных прав и свобод (гл. 2 Конституции РФ) данного субъективного права не может ставить под сомнение его конституционно-правовую природу в силу требований ч. 1 ст. 55 Конституции РФ. Кроме того, право граждан на представительство можно вывести из нормативного содержания ст. 3 Конституции РФ, согласно которой народ осуществляет свою власть непосредственно и через органы государственной власти и местного самоуправления.

С точки зрения содержания прав и свобод, право на представительство следует относить к категории политических или публично-политических прав третьего поколения. Об этом свидетельствует тесная взаимосвязь права на представительство с другими политическими правами и свободами, их общая политико-правовая природа, опирающаяся на идеалы конституционной демократии, а также тот факт, что право граждан на представительство конституируется лишь в последнее время. Право на представительство обеспечивает участие непосредственно народа в осуществлении функций власти, подчиненность деятельности представительных учреждений потребностям и интересам граждан; оно неразрывно связано с политической системой общества и направлено на свободу волеизъявления индивидов как субъектов политического общения.

Применительно к системе местного самоуправления, конструкция права на представительство является органической частью более широкого по своему содержанию права граждан на местное самоуправление. Право граждан на муниципальное представительство предполагает наличие по крайней мере одного выборного органа в каждом муниципальном образовании, обладающего достаточными властными полномочиями. В муниципальных образованиях с небольшой численностью населения допустимо существование лишь выборного главы местного самоуправления, при условии, что традиционные полномочия коллегиальных представительных органов будут осуществляться сходом граждан (одна из форм прямой демократии). На уровне местного самоуправления не исключается и образование одного выборного коллегиального органа народного представительства при косвенном избрании главы муниципального образования из числа депутатов.

К числу существенных ограничений права граждан на представительство следует отнести предусмотренное Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» положение о том, что представительные органы местного самоуправления муниципальных районов могут формироваться из числа глав муниципальных образований и депутатов представительных органов сельских и городских поселений. По сути, речь идет о возможности существования муниципальной власти на уровне муниципального района при отсутствии органов власти, избранных напрямую населением (например, если глава муниципального образования будет избираться из числа депутатов представительного органа). Это не в полной мере соответствует ст. 3, 12, 32, 130, 131 Конституции РФ.

В силу права на представительство граждане вправе требовать от депутатов и выборных должностных лиц определенного уровня профессионализма, гласности, дисциплины, организованности и ответственности. Завершение очередной избирательной кампании не означает, что в течение созыва народные представители свободны от общественного контроля. Депутаты и выборные должностные лица обязаны вести встречи, приемы, рассматривать письменные и устные обращения граждан, всемерно способствовать реализации их потребностей и интересов. Но в то же время, право граждан на народное представительство не является абсолютным, оно зависит от других юридических норм и предполагает защиту депутатов и выборных должностных лиц от произвола со стороны отдельных избирателей в ущерб публичным интересам. Учитывая невозможность адекватного волеизъявления значительной массы избирателей в течение срока легислатуры, в этом периоде доминируют консультативные формы реализации права граждан на народное представительство, уступая место императивным.

Право граждан на представительство получает должную реализацию лишь в условиях ротации состава представительных органов, которая может обеспечиваться, с одной стороны, непродолжительными сроками полномочий, с другой – возможностью досрочного прекращения полномочий или отзыва депутатов или выборных должностных лиц в определенных, установленных законом случаях.

Сложившийся в российском законодательстве и практике четырех–пятилетний срок полномочий коллегиальных представительных органов и выборных должностных лиц в целом позволяет обеспечить право граждан на периодическую смену тех представителей, которые утратили доверие, сохраняя представительство граждан, проявивших свои положительные личные и деловые качества. При этом особенно важными представляются юридические механизмы изменения нормы о сроке полномочий действующего органа или должностного лица, а также обеспечения своевременного назначения выборов, получившие в последнее время активное развитие. Недопустимость изменения срока полномочий в течение текущего срока (ст. 8 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»), а также дополнительные гарантии назначения выборов в случае, когда выборы своевременно не назначены уполномоченным органом или должностным лицом (ст. 115 упомянутого Федерального закона), позволяют избежать рецидивов продления полномочий действующих представительных органов, что нарушало бы право граждан на представительство в органах местного самоуправления.