Вопрос 6. Земская реформа 1864

ЗЕ́МСКАЯ РЕФО́РМА 1864 года — «Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1 января 1864 г», одна из великих реформ 1860-70х гг. в России, в результате которой были созданы органы местного самоуправления — земства. Реформа тесно связана с отменой крепостного права в России. Земская реформа вводила всесословное выборное местное самоуправление в уездах и губерниях.

Формирование местных органов

«Положение 1 января 1864 года» предусматривало создание земства в 34 губерниях Европейской части России. Земская реформа не распространялась на Сибирь, Архангельскую, Астраханскую и Оренбургскую губернии, где почти не было дворянского землевладения, а также на национальные окраины России — Прибалтику, Польшу, Кавказ, Казахстан, Среднюю Азию. В 1911-1913 годах земские учреждения, помимо 34 губерний, были введены еще в 9 губерниях.

Согласно «Положению» создавались земские учреждения в уезде и губернии, состоявшие из земских собраний и земских управ. Избирательная система строилась на сочетании сословного и имущественного принципов. Каждые три года жители уезда разных сословий избирали от 14 до 100 с лишним гласных — депутатов уездных земских собраний. Выборы проводились по куриям (частям), на которые разделялось все уездное население. Первую курию составляли землевладельцы, имевшие 200 десятин и более земли (включая надельное землевладение крестьян, еще не перешедших на выкуп) или другое недвижимое имущество стоимостью 15 тыс. руб., или годовой доход в 6 тыс. руб. Тон в этой курии задавали дворяне (помещики), однако со временем все большую роль начали играть представители других сословий — купцы, скупавшие дворянские земли, богатые крестьяне, приобретавшие землю в собственность. Вторую курию составляли горожане, владевшие купеческими свидетельствами, торговыми и промышленными предприятиями с годовым доходом не менее 6 тыс. руб., владельцы городских недвижимых имуществ стоимостью не менее чем 500 руб — в небольших и 2 тыс. руб. в крупных городах. Третья курия главным образом состояла из представителей сельских обществ, крестьян, для которых не требовался специальный имущественный ценз. Создание сословного крестьянского самоуправления (сельского и волостного) позволило дать выход крестьянам во всесословные земские учреждения. В результате первых земских выборов 1865-66 дворяне составили 42% уездных и 74% губернских гласных, крестьяне соответственно — 38,5% и 10,6%, купцы — 10,4% и 11%. Гласные уездных земств избирались в куриях, а губернских — в уездных земских собраниях. Председателями уездного и губернского земских собраний являлись уездный и губернский предводители дворянства. Земские собрания являлись распорядительными органами, они избирали исполнительную власть — губернские и уездные земские управы (три, пять человек).

ЗЕМСКАЯ КОНТРРЕФОРМА 1890, принятое в литературе название Положения о губернских и уездных земских учреждениях от 12.6.1890, в котором пересматривались положения Земской реформы 1864 в сторону стеснения прав земств, усиления контроля администрации за их деятельностью (создание губернских по земским делам присутствий, предоставление губернаторам права решать вопрос о целесообразности постановлений земств и др.).

Вопрос7. Городская реформа. Городовое положение 16 июня 1870, одна из буржуазных реформ в России. Имела целью поднять хозяйство городов и привлечь к управлению ими крупную финансовую и торговую буржуазию. Подготовка Г. р. началась в 1862, но только в 1870 проект был утвержден царём Александром II и опубликован. Г. р. заменяла прежние сословные думы всесловными городскими учреждениями местного самоуправления. Распорядительными органами явились городские думы, а исполнительными — избранные думами городской управы. Члены городских дум выбирались на 4 года и назывались «гласными». Состав гласных колебался в пределах от 30 до 72. В Москве их было 180, в Петербурге — 250. Управы состояли из 2—3 человек под председательством городского головы, который являлся одновременно и председателем городской думы. Правом выбора в городские думы пользовались лишь лица, достигшие 25 лет и владевшие недвижимой собственностью, обложенной оценочным сбором, владельцы промышленных и торговых предприятий и купцы, вносившие городские сборы. Таким образом, рабочие, мелкие служащие и лица умственного труда, не имевшие недвижимой собственности, лишались избирательного права. Выборы в городские думы производились по так называемой трёхклассной избирательной системе, в соответствии с величиной уплачиваемых в пользу города сборов. Тысячи мелких налогоплательщиков избирали в думу такое же количество гласных, как несколько десятков крупных промышленников и купцов. Система имущественного ценза обеспечивала преобладание в думе крупной финансовой и торгово-промышленной буржуазии.

Компетенция городского общественного управления была ограничена местными хозяйственными вопросами: внешнее благоустройство города, торговля и промышленность, здравоохранение и народное образование и т. п. Городские доходы думы складывались из оценочного сбора с недвижимых имуществ, налога с промышленных, торговых и др. предприятий. Думы и управы подчинялись губернатору (в каждой губернии создавалось губернское по городским делам присутствие) и министерству внутренних дел. При всей своей ограниченности Г. р. всё же была шагом вперёд по сравнению с дореформенной организацией городского управления.

ГОРОДСКАЯ КОНТРРЕФОРМА

реформа, проведенная по "Городовому положению" в 1870 г., в результате которой было введено городское управление.

Причиной городского самоуправления являлась необходимость административно-хозяйственного управления в городе.

Сущность реформы заключалось в образовании органов городского общественного управления - городского избирательного собрания, городской думы, городской управы.

Органы городского управления делились на распорядительные и исполнительные.

Городская дума представляла собой выборный орган, возглавляемый городским головой, который назначался из кандидатов, предложенных думой или губернатором, министром внутренних дел, в Москве и Петербурге - императором.

Выборы в городскую думу проходили на основе возрастного ценза (25 лет), имущественного ценза. Участвовать в выборах

могли только плательщики городских налогов и сборов, рабочие, а мелкие служащие не имели избирательного права.

Имущественный ценз определялся по куриям налогоплательщиков:

1) наибольшая часть налогов;

2) на треть меньше;

3) еще на треть меньше.

Каждая группа избирала треть представителей в городскую думу.

Не могли быть выбраны в земские органы власти:

1) осужденные лица;

2) отрешенные от должности;

3) подследственные;

4) лишенные духовного сана.

Дума и управа избирались на 4 года, каждые 2 года половина из управы переизбиралась.

Городская голова был вправе приостанавливать решени я управы. Разногласия, возникающие между думой и управой, решал губернатор, который ведал и распределением бюджетных средств, сформированных из отчислений на социальную сферу (учебные, благотворительные заведения и т.п.) и содержания тюрем, полиции, местных воинских частей.

В компетенцию городских учреждений входило:

1) назначение выборных должностных лиц;

2) установление городских сборов (сборы с торговли, трактиров, жилых помещений, аукционов и др.);

3) управление городским имуществом;

4) городская недвижимость;

5) кредиты-займы.

Вопрос 8. Особенности развития местного самоуправления в советский период Революция 1905 г. показала, что, не имея возможности отстаивать свои интересы (например, трудовые права) законным путем, народ начинает входить в открытое противостояние с самодержавием. Февральская революция 1917 г. принесла с собой всеобщее избирательное право и пропорциональную систему выборов. Именно на такой основе прошли в июне 1917 г. выборы в Московскую городскую думу. Существовали новые органы самоуправления очень недолго. Политическое разобщение российского общества привело к тому, что, несмотря на всеобщие выборы, местное самоуправление в 1917 г. не смогло стать реальной политической силой и одержать верх над новой формой общественного управления - Советами. После октябрьских событий 1917 г. большевики сразу взяли под контроль местные органы власти. 3 марта 1917 г. Временное правительство приняло декларацию, в которой в качестве цели определялась реформа местного самоуправления с установлением всеобщего, равного, прямого и тайного избирательного права для всех граждан, достигших 20 лет.

5 марта 1917 г. было издано распоряжение Временного правительство о передаче власти в губерниях и уездах комиссарам Временного правительства, которыми в основном становились представители земских управ. При Министерстве внутренних дел было создано Особое совещание. Его задачей была подготовка необходимых материалов по реформе местного самоуправления.

15 июля 1917 г. было утверждено Положение о поселковом управлении, которое должно было вводиться в железнодорожных, фабрично-заводских, рудничных, дачных и иных населенных пунктах при условии наличия там необходимых местных потребностей в благоустройстве. Постановлением Временного правительства от 21 мая 1917 г. «О волостном земском управлении» было учреждено волостное земство.

В целом можно констатировать, что Временным правительством была создана достаточно полная нормативная база для формирования местного самоуправления, представляющая практический интерес и в настоящее время.

В основу организации советской власти на местах и советского законодательства о городском самоуправлении на территории России был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Все Советы сверху донизу выступали как звенья единой системы, высшим организационным принципом которой являлся демократический централизм, допускающий формально самостоятельность на местах, но в действительности приводящий к жесткой централизации и концентрации государственной власти, отсутствию у местной власти собственной исключительной компетенции и финансовой самостоятельности. Любые решения местных Советов могли быть отменены вышестоящим Советом .

В 1918 г. была принята Конституция Российской Советской Федоративпой Социалистической Республики (РСФСР) , которая установила, что Советы депутатов образуются в городах и в селениях. Срок полномочий депутатов составлял всего три месяца. В тех сельских местностях, где это будет признано осуществимым, вопросы управления могли разрешаться общим собранием избирателей данного селения непосредственно. Для текущей работы Совет избирал из своего состава исполнительный орган (Исполнительный комитет), который был всецело ответствен перед избравшим его Советом. Конституция гласила, что «в границах своего ведения Совет (а в отдельных случаях общее собрание избирателей) есть высшая в пределах данной территории власть».

С первых дней своего существования Советы депутатов стремились либо сменить органы местного самоуправления, либо поставить их под свой контроль. Постепенно Советы депутатов сменяли на местах органы земского и городского самоуправления. Конституция РСФСР 1918 г. установила принцип единства Советов как органов государственной власти с жесткой подчиненностью нижестоящих органов вышестоящим.

В советское время одним из основных принципов организации и деятельности всех звеньев Советов являлся принцип демократического централизма. Этот принцип был положен в основу объединения всех Советов в одну систему. Принцип демократического централизма отражался и в конституциях советского периода, и в законах, регламентирующих организацию деятельности отдельных звеньев Советов. Это Закон о поселковых, сельских Советах народных депутатов РСФСР (1968 г.); Закон о городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР (1971 г.); Закон о краевом, областном Совете народных депутатов (1980 г.).

В целом местное самоуправление стало рассматриваться как институт, свойственный исключительно буржуазной демократии90. Только в начале 60-х гг. XX в. постепенно вновь стали развиваться исследования о местном территориальном самоуправлении. Снова проблема правового статуса местных органов власти была поднята в период подготовки и обсуждения проекта Конституции СССР 1977 г. Итогом стало закрепление в Конституции положения о наличии в Советском Союзе системы местных органов государственной власти, в принципиальном плане не отличающегося от ранее действовавшего конституционного положения.

К предметам ведения Советов на местах было отнесено «проведение в жизнь всех постановлений высших органов Советской власти; принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношениях; разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное (для данной территории) значение; объединение всей советской деятельности в пределах данной территории». Как видно из приведенного, сфера полномочий местных Советов была очерчена крайне нечетко.

Можно сказать, что Конституция РСФСР 1918 г. устанавливала единство предметов ведения местных съездов, Советов и избираемых ими исполнительных органов - исполнительных комитетов (позднее - президиумов Советов) .

Съездам Советов и их исполнительным комитетам принадлежало право контроля над деятельностью местных Советов, а областным и губернским съездам Советов и их исполнительным комитетам - право отмены решений действующих в их районе Советов, с извещением об этом в важнейших случаях центральной советской власти.