5.2 Поняття і системна характеристика адміністративно-правового попередження деліктів

Державна програма боротьби із злочинністю, визначивши напрямки і завдання діяльності органів влади і управління, пов'язує їх вирішення із здійсненням загальносоціальних і спеціаль- нокримінологічних заходів щодо попередження, які взаємодоповнюють і зміцнюють один одного. Ці заходи, на наш погляд, характеризуються комплексністю, програмно-цільовою спрямованістю, постійністю, безперервністю і послідовністю профілактичного впливу. Вони охоплюють всі сторони суспільного життя і повинні здійснюватися на всіх рівнях причин, що детермінують злочинність.

Дослідження проблеми адміністративно-правового попе­редження деліктів можливо здійснити лише на базі комплексного і системного підходів, наукові та пізнавальні можливості яких за останні роки знаходять все більше застосування³⁶.

Комплексність і системність запобіжного впливу на адмі­ністративну деліктність є складним, внутрішньо взаємопов'язаним і Цілісним процесом, що охоплює всі існуючі форми позитивного _гвпливу на правопорушення. Цей процес, незалежно від сили його ,.)Міливу, пов'язаний із соціально-економічними та ідеологічними змінами і чутливо реагує на негативні явища в нашому житті. Система .попереджувального впливу на адміністративну деліктність виділяється нами із реальної дійсності на тій підставі, що існує якісно визначений об'єкт, на який необхідно здійснювати запобіжний вплив.

Під об'єктом системного і комплексного попереджувального -Впливу слід розуміти сукупність різнорідних, багатосторонніх явищ, процесів, їх окремих сторін, факторів об'єктивного і суб'єктивного порядку, що обумовлюють існування адміністративної деліктності та вчинення деліктів. Важливим в цьому напрямку є визначення внутрішніх і зовнішніх деліктних факторів. Її сутність повинна аналізуватися на основі вчення про детермінаційний комплекс адміністративної деліктності, складовою частиною якої він є.

Адміністративно-правове попередження деліктів становить окремий блок у загальній системі запобіжного впливу на злочинність. Це відносно самостійний блок, що має свій склад, структуру, цілі та функції. Існуючі точки зору на термін "попередження" можна трактувати в широкому (соціально- політичному) і вузькому (адміністративно-правовому) розумінні. Широке розуміння попередження адміністративної деліктності містить різноманітні (соціально-політичні, економічні, ідеологічні, правові) заходи державних органів і громадських організацій,³⁷ спрямовані на скорочення, зменшення і поступову ліквідацію явищ, що породжують деліктність. У вузькому розумінні попередження адміністративної деліктності містить заходи профілактики деліктів, які здійснюються в процесі призначення і виконання адміністративних стягнень.³⁰

Можна відзначити, що ідея попередження адміністративної деліктності пронизує всю систему адміністративно-правових і процесуальних інститутів, які є не повною мірою гнучкими, рухливими і пристосованими для потреб суспільства³⁹. Думається, що саме поняття "попередження" є збірним або комплексним. Першим етапом попереджувальної діяльності, спрямованої на недопущення протиправних дій з боку конкретної особи, є профілактика. Якщо вона стає недостатньо ефективною, тоді з'являється необхідність запобігання або припинення⁴⁰ адміністративного делікгу. Разом з тим виникають ситуації, коли поняття "попередження" і "припинення", з точки зору практики їх застосування, досить часто виглядають як тотожні, хоча між Ними існують деякі відмінності. Вони вказують на наявність певної системи дій порушника, якими б швидкими або миттєвими вони не були. Існує певний момент і в підготовці до вчинення протиправних дій.⁴¹ Тому в даній ситуації необхідно застосовувати виховні або профілактичні заходи примусу, і лише після цього, якщо проведена профілактика не дала позитивних результатів, вся увага зосереджується на попередженні адміністративного делікту.

Припинення як профілактичний індивідуальний захід використовується для припинення протиправних дій, що почалися.

Отже, поняття "попередження", "профілактика", "припинення" досить тісно взаємопов'язані.

Разом з тим однакове вживання термінів "попередження" і "профілактика" є нелогічним, тому що в систему попередження адміністративної деліктності входять різноманітні види профілактичної діяльності суб'єктів профілактики⁴², але ця діяльність дуже рідко аналізується як окрема, відносно самостійна і складна підсистема.⁴³ На сьогодні існує своєрідне "розчинення" адміністративно-правових засобів боротьби з деліктністю в загальному кримінологічному попередженні, що призводить до виникнення невизначеності в комплексному і системному аналізі, створює можливості "змішування" завдань, функцій і недооцінки профілактики адміністративних деліктів. Ще одним доказом цього є те, що політика профілактики і суб'єкти, які її здійснюють, не беруть до уваги важливість значення заходів щодо усунення причин і умов деліктів, а віддають перевагу іншим заходам не адміністративно-кримінально-правовим.⁴⁴

Актуальність і важливість виділення адміністративно-правового попередження заходів обумовлюється криміногенною обстановкою, що склалася в країні, реформою національного законодавства та змінами, які відбуваються в сфері адміністративної політики держави. Розробка блоку профілактики адміністративної деліктності, а в його складі - адміністративно-правових попереджувальних заходів, є необхідною з декількох причин. По-перше, для обгрунтування профілактики адміністративної деліктності як головного напрямку боротьби з деліктами в перехідний період розбудови держави. По- друге, для системного дослідження адміністративно-правового попередження як діяльності різноманітних суб'єктів профілактики, що реалізують свої профілактичні можливості на основі даного виду попередження. В цьому напрямку стає очевидним, що маловивченими є поняття і набір елементів попередження, не визначені проблеми співвідношення між деліктологічною профілактикою і адміністративно- правовим попередженням, а також місцем охоронних заходів у системі попередження.

До цього часу в науці адміністративного права не ставилося питання про системність загальнопопереджувального впливу адміністративного законодавства, адміністративної відповідальності • та караності. Адміністративно-правове попередження деліктності необхідно досліджувати і вивчати як спеціальну діяльність з використання методів адміністративної відповідальності, караності та інших адміністративно-правових засобів для попередження деліктів. Це має теоретичне і практичне значення.⁴⁵

Діюче адміністративне законодавство передбачає не лише основоположні вказівки щодо попередження деліктів, але й методи, за допомогою яких їх можна реалізувати. Це - методи адміністративної відповідальності та стимулювання. Так, вже постанова щодо справи про притягнення до адміністративної відповідальності має загальний і приватний профілактичний вплив на порушників після проходження ними всієї системи адміністративної юрисдикції.⁴⁶

Характерними в цьому відношенні є дані (у %) про попе­реджувальну діяльність органів внутрішніх справ України стосовно осіб, що вчинили адміністративні делікти (див.табл. 28).

Таблиця 28 Винесено постанов	Роки
	1991	1992	1993	1994	1995
а) про накладення адміністра­
тивних стягнень	11.9%	0.19	4	0.18	0.45
б) про припинення
провадження по
адміністративній справі та
передачу матеріалів:	30.2%	2.1%	26.5%	18.1%	22.7%
на розгляд товариського суду
в прокуратуру, органи	15.4%	17.3%	19.8%	16.4%	30.9%
попереднього слідства	5.15%	5.3%	13.0%	24.7%	51.6%
інші обставини

Адміністративно-правове попередження неможливе без застосування адміністративної відповідальності й покарання, лише в цьому проявляється його запобіжний вплив на деліктність. Тому, беручи до уваги важливість інших засобів адміністративно- правового впливу, в тому числі й стимулюючих, не можна говорити про окрему систему адміністративно-правового попередження. В адміністративному праві основним методом впливу є примус, а не переконання чи заохочення. Така теза означає, що основний зміст попередження адміністративних деліктів з використанням норм адміністративного законодавства⁴' проявляється в застереженні карою.

Зміст попередження полягає: в позбавленні або обмеженні фізичної можливості вчинити делікт; у вихованні та виправленні за допомогою покарання; в недопущенні більш небезпечних і шкідливих дій (злочинів) способом встановлення відповідальності за дії, які створюють умови для їх вчинення; в усуненні деяких факторів, що негативно впливають на громадян (особливо на неповнолітніх).

За допомогою стимулювання активізується участь громадян у попередженні адміністративної деліктності через інститути необхідної оборони, крайньої необхідності та затримання порушника. Стимулюючим методом є добровільна відмова від доведення протиправних дій до кінця, а також заохочення порушника, що вчинив делікт, до щиро то каяття і перевиховання.

В юридичній літературі відзначається також самостійна запобіжна роль диспозицій і санкцій адміністративно-правових норм⁴⁸. Для більшості громадян, з метою дотримання норм права, досить знати про заборону тих або інших дій. Вони можуть бути незгідними з їх забороною, але виконують їх в силу своєї поваги до права. Попереджувальний вплив мають і норми про звільнення від адміністративної відповідальності, якщо особа вчинила протиправні дії, перебуваючи у стані, неосудності (ст.20 КПаП України), або дії порушника були малозначними (ст.22 КПаП України), чи коли матеріали про адміністративне правопор} /пення можна передати на розгляддо товариського суду, громадської організації або трудового колективу (ст.21 КПаП України), Реалізується в повному об'ємі й принцип невідворотності адміністративної відповідальності, який ширший за поняття невідворотності покарання і означає, що жоден адмі­ністративний делікт не повинен залишатися без відповідного реагування.

Отже,'запобіжними властивостями наділені норми Загальної та Особливої частин Кодексу України про адміністративні право­порушення. Єдиним застереженням у даному випадку є те, що адміністративні норми Загальної частини свій запобіжний вплив можуть здійснювати лише спільно із нормами Особливої частини Кодексу.Адміністративно-правове попередження реалізується в різноманітних видах діяльності суб'єктів. Це не лише адміністративно- юрисдикційна діяльність, але й директивна, законодавча, пропагандистська. Крім тог о, це дії громадян у стані необхідної оборони, •при' затриманні порушників, щире каяття, добровільна відмова від вчинення делікту. Попередження діє на всіх стадіях адміністративного процесу, і тому його необхідно досліджувати і застосовувати на комплексній та системній основі. Цьому сприяють цілі адміністративно- правової попереджувальної діяльності. До них відносяться: 1) законодавча діяльність суб'єктів, що здійснюють попередження;⁴" 2) адміністративно-правове інформування; 3) виявлення адміністратвних деліктів; 4) розкриття адміністративних деліктів; 5) вивчення і розгляд адміністративних деліктів; 6) виконання адміністративних стягнень. Кожна з цих цілей досягається за допомогою своїх специфічних методів, прийомів і засобів, що входять у блок адміністративно- правового попередження.

Отже, адміністративно-правове попередження - це запобіжний вплив адміністративної відповідальності та покарання й інших засобів адміністративного закону на деліктні фактори і явища, що несприятливо впливають на суспільні відносини і громадян.У загальній теорії права і в адміністративному праві існує така точка зору: крім адміністративно- правових попереджувальних заходів, суб'єктами профілактики застосовуються заходи впливу, за допомогою яких забезпечується виконання правових приписів без урахування бажання і переконань особи, проти її волі.⁵⁰ При цьому більшість вчених цілком обгрунтовано відносить до примусу не лише безпосередній правовий вплив на громадян, але й психічний вплив у вигляді загрози щодо його застосування. Дійсно, деяка частина громадян не чинить протиправних дій лише через страх перед застосуванням до них заходів адміністративного примусу.

Деякі вчені вважають, що застосування заходів державного примусу стає можливим лише після вчинення особою протиправних дій, і тим самим заперечують примусовий характер правових заходів попередження, відносячи подібні норми до тих, що забороняють або зобов'язують.⁵¹ Така позиція піддавалась переконливій критиці, тому що заходи, які приймаються суб'єктами профілактики у зв'язку із протиправними д іями особи, мають, на наш погляд, більш широкі завдання, ніж реалізація відповідальності. Крім того, зміст правового примусу неоднаковий і його<ре можна зводити до юридичної відповідальності.

Примус практично присутній на загальносоціальному і спеціальному рівнях попередження адміністративних делікпгів. Відмінність його полягає в тому, що на загальносоціальному рівні він є побічним, що пов'язано з особливостями спрямованості профілактичного попередження на об'єкти. На спеціальному рівні адміністративно-правового попередження деліктів примус займає більш важливе охоронне місце, і лише в попередженні конкретних протиправних дій примус є основним.

Змістовний аналіз примусу існує в загальній теорії держави і права⁵² та адміністративному праві з різним ступенем деталізації й класифікації правових заходів примусу. В правовій літературі існують дво-, три-, чотири-, п'яти- і шестиелементні класифікації.'

Разом з тим жодна з існуючих класифікацій не має суто профілактичного впливу. Спеціалісти адміністративно-правової науки, як правило, включають їх у досить різнорідну і об'ємну групу адміністративно-правових попереджувальних заходів. До цієї групи відносяться й заходи, іцо відрізняються від інших за своїми безпосередніми і близькими цілями. Так, АП.Клюшниченко, Л.Л.Попов і Ю.С.Рябов, беручи до уваги безпосередні цілі застосування примусу, здійснюють їх внутрішньогруповий розподіл на заходи щодо попередження правопорушень (тобто, заходи профілактики) і заходи щодо запобігання випадків можливого порушення громадської безпеки.⁵³ Ми це підтримуємо. Одначе профілактичні та охоронювальні заходи адміністративного примусу слід розглядати як самостійні частини загальної системи правового примусу.

Так, профілактичні заходи примусу за безпосередню ціль мають виправлення, перевиховання і деякою мірою ресоціалізацію та надання допомоги окремим особам. Охоронні заходи спрямовані на усунення конкретних умов, які може використати суб'єкт для вчинення протиправних дій. Важливим при цьому є виявлення і недопущення вчинення адміністративного делікту. Цього можна досягнути, якщо помістити особу в закритий профілактичний заклад, заборонити .виходити з дому в певний час або з'являтися в конкретних громадських місцях.

* Двоелементна класифікація - це поділ заходів примусу на міру юридичної відповідальності та інші заходи примусу (С.Н.Кожевников, ВЛ.Кучинський, А.Є.Лунєв, Г.І.Петров); триелементна - це заходи стягнення, припинення і попередження (М.І.Єропкін, А.П.Клюиініченко, Л.Л.Попов, Ю-С.Рябов, А.П.Шергін) або стягнення, припинення і відновлювальні заходи ІА-М.Бахрах); чотириелементна - це заходи покарання або санкційні Івідновлювальні та примусового забезпечення юридичних обов'язків), уиспозиційні або заходи процесуального примусу (припинення, затримання ^то інші), профілактичні (В.Д.Рєзвих); п'ятиелементна - це заходи ^вг9Човідальності, правовідновлювальні санкції, державно-необхідні профілактичні й запобіжні заходи (С.С.Алексєєв); иіестиелементна - це ^входи покарання, відновлення порушеного порядку, громадської й державної бипекц в надзвичайних умовах, забезпечення нормального виникнення, -звптку і реалізації матеріальних правових відносин (Б.Т.Базилєв).

У Законі України "Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі" мова йде про те, що за цими особами встановлюється нагляд з метою запобігання вчиненню злочинів і здійснення виховного впливу.⁵⁴ Із названих цілей інститут адміністративного нагляду є двоцільовим і відноситься до системи тимчасових примусових профілактичних заходів спостереження і контролю за поведінкою окремих осіб, звільнених з місць позбавлення волі.

Отже, профілактичний примус - це передбачені нормами права обмеження, які застосовуються суб'єктами профілактики до осіб, що можуть вчинити протиправні дії або вже вчинили їх з метою запобігання і здійснення виховного впливу на порушників.

Думається, що профілактичні заходи, навіть примусово- правового характеру, будуть значно гуманнішими, ніж кримінальне покарання. Профілактичний примус в умовах формування демократії є більш привабливим, ніж кримінальне покарання. Крім того, він застосовується на підставі жорсткого дотримання законності суб'єктами профілактики. Таким чином, існуюча система адміністративно-правового попередження деліктів є важливим і необхідним елементом профілактики адміністративної деліктності. Формування Українською державою політики в сфері боротьби із злочинністю на перехідний період неможливе без подальшого розвитку, вдосконалення заходів щодо попередження адмі­ністративних деліктів, в тому числі й профілактичних заходів примусу.