6.4 Исполнительная власть и ее роль в формировании политического курса

Самой разветвленной и мощной ветвью власти является исполнительная, которая осуществляется правительством как коллегиальным органом общей компетенции. Как правило, правительство носит название «совет министров» или «кабинет министров». Глава исполнительной власти – президент, премьер-министр, канцлер, монарх. В президентских и полупрезидентских системах глава исполнительной власти является и главой государства, исполняя церемониальные и реальные управленческие функции.

Правительства формируются двумя основными способами – парламентским и внепарламентским. Парламентский способ используется в государствах с парламентской формой правления. Формирование правительства на парламентской основе предполагает, что вначале глава государства назначает главу правительства, который затем формирует правительство и предлагает парламенту его персональный состав. Если этот состав или его глава не получает доверия большинства парламента, возможен роспуск парламента.

Правительство может быть однопартийным и коалиционным. Иногда партии предвидят необходимость коалиции еще до выборов. Они заключают формальное соглашение и доводят до сведения избирателей, что будут править совместно, если получат достаточное количество голосов. Многие немецкие и французские правительства пришли к власти таким способом.

Внепарламентский способ формирования правительства используется в президентских и смешанных республиках, где право на формирование правительства имеет президент. Правительство формируется по результатам президентских выборов, хотя и парламент принимает определенное участие в этом процессе. Так, президент США делает около 2000 назначений, из них примерно 200 – на ключевые, с точки зрения выработки политического курса, посты в исполнительных органах. К тому же главы исполнительной власти назначают не только членов кабинета, но и нередко судей, послов, высший генералитет.

В современных государствах исполнительная власть играет наиболее важную роль в определении политического курса, осуществляя верховное политическое руководство и общее управление делами государства. В деятельности исполнительной власти находят свое выражение и практически реализуются общие и наиболее существенные общественные интересы. Правительство как основной государственный орган обеспечивает проведение внутренней и внешней политики, охрану и защиту конституционного строя. Кроме того, правительство нередко осуществляет надзор за осуществлением политического курса и может призывать к ответственности за его невыполнение.

Во многих государствах усиливается независимость правительства от парламента. Зачастую парламентарии даже не информируются о важнейших правительственных решениях, а правительство далеко не всегда считается с настроениями масс.

6.5 Функции бюрократии в политической системе. Общественный контроль над бюрократией в современном мире

Реализация политического курса, разработанного главой государства и правительством, в современном обществе осуществляется бюрократией. Бюрократия – это слой профессиональных государственных служащих в правительственном аппарате, предназначенный для эффективного выполнения решений высших органов власти. Задача бюрократии – эффективное, квалифицированное исполнение политики. Вебер рассматривал бюрократию как особую статусную группу, осуществляющую функцию государственного управления. Она является носителем специальных знаний, необходимых для нормального функционирования любой крупной организации, и владеет официальной информацией, полученной по административным каналам.

Для всех государств характерной является тенденция увеличения численности бюрократии и возрастание ее роли, поскольку от бюрократии зависит интерпретация политического курса и эффективность его осуществления. Современное законодательство имеет по большей части общий характер, поэтому чиновники прорабатывают его детали и определяют пути реализации. Роль бюрократии определяется и ее возможностью артикулировать свои интересы. Полномочия бюрократии связаны в ряде случаев и с выполнением судебных решений. Например, налоговые органы вправе определять, достоверно ли граждане декларируют доходы и правильно ли уплачивают налоги. Бюрократия включена в процесс политической коммуникации, и от нее зависит, какая информация будет получена политическими элитами. Аналогичным образом от этой информации зависит деятельность политических партий и групп интересов, бизнес-элиты и общественности.

При всей необходимости и полезности бюрократических организаций они имеют и слабые стороны: со временем становятся громоздкими, костными, безучастными к нуждам своих клиентов, не заинтересованными в инновациях, преследуют собственные интересы, оказываются способными тормозить разработку или проведение реформ.

Негативные проявления в деятельности бюрократии, связанные с ростом ее численности и бюрократизма, требуют создания механизмов контроля над ней извне и изнутри. Важнейшим органом внешнего правительственного контроля над бюрократией выступает политическая исполнительная власть. Поскольку президенты, премьер-министры и министры руководят находящимися у них в подчинении чиновниками, они имеют возможность уволить их за пренебрежение своими обязанностями. Но, как показывает практика, высшие руководители исполнительной власти редко прибегают к крайним мерам, так как тесно связаны и зависят от бюрократии.

Другая форма контроля исполнительной власти над бюрократией – централизованная бюджетная политика и административная реорганизация. Угроза лишиться ресурсов может заставить бюрократию более эффективно реализовывать цели политической власти.

Осуществлению контроля над бюрократией способствуют парламентские слушания и судебные расследования. Для предотвращения незаконных действий бюрократии по отношению к гражданам используется институт омбудсмена, который рассматривает заявления граждан по поводу нанесения им ущерба вследствие незаконных действий чиновников. Ограничить действия бюрократии способны СМИ, различные группы интересов, а также децентрализация органов управления.

Не последнюю роль в контроле над бюрократией отводят внут­ренним способам. М. Вебер придавал профессиональным нормам компетентности, ответственности и корпоративному духу админи­стративных работников первоочередное значение. Чиновников, до­пустивших серьезные ошибки, должны наказывать их вышестоящие коллеги.

Способом контроля над бюрократией является и формирование у чиновников профессиональной этики на основе реализации определенной кадровой политики по подбору госслужащих. Нормы и ценности, которые они приучены уважать, имеют большое значение для функционирования бюрократии.

Рассмотренные формы контроля утрачивают свою эффективность в авторитарных системах, где бюрократия особенно неэффективна и инертна.