2.3. Система и источники финансового права

Являясь составной частью единой системы национала ного права, финансовое право само представляет сложную систему, складывающуюся в процессе дифференциации и интеграции входящих в его состав правовых норм.

Несмотря на то, что в настоящее время многие институты финансового права как отрасли права приобрели в научных кругах устоявшийся характер, вопрос структурирова-

63

ния финансового права по-прежнему можно считать незаконченным. Являясь, пожалуй, самой динамично развивающейся отраслью права, финансовое право перманентно находится в процессе как выделения, так и включения в него самостоятельных нормативно-аксиологических массивов, что приводит к «размыванию» границ финансовых правоотношений.

Финансовое право является сложным правовым образованием, включающим большое количество правовых норм, что вызывает потребность во внутреннем его структурировании, т.е. в существовании в виде определенной системы. Система финансового права — это его внутреннее строение, объединение финансово-правовых норм в определенной последовательности, обусловленной системой общественных отношений, складывающихся в сфере финансовой деятельности государства.

Как и большинство отраслей права, финансовое право подразделяется на Общую и Особенную части. Что касается финансово-правовых норм, входящих в Общую часть, то позиции современных ученых в принципе едины. Они сводятся к тому, что к Общей части финансового права относятся нормы, регулирующие общие принципы, правовые формы, методы финансовой деятельности государства, систему органов государства, осуществляющих финансовую деятельность, а также отношения в сфере финансового контроля.

В то же время некоторые авторы отвергают существование у финансового права Общей части в рамках процессов, происходящих внутри финансового права по обособлению бюджетного и налогового права и трансформации финансового права в некое комплексное правовое образование. Так, Н.А. Шевелева считает, что наличие двух самостоятельных образований в системе финансового права (бюджетное и налоговое право) не позволяет говорить о существовании Общей части финансового права в традиционном ее понимании. Отнесение к Общей части норм, которые закрепляют основные общие принципы,

64

правовые формы и методы финансовой деятельности государства, систему государственных органов, осуществляющих финансовую деятельность государства и разграничение их полномочий в этой области, основные черты финансово-правового положения других субъектов, с которыми они вступают во взаимоотношения, формы и методы финансового контроля, весьма проблематично. Во-первых, не существует нормативных актов, которые закрепляли бы формы и методы финансовой деятельности государства, во-вторых, не существует абстрактного финансового контроля, а есть налоговый или бюджетный, в-третьих, бюджетное и налоговое право имеют свои Общие части¹.

Некоторые ученые допускают инвариантность при выделении конкретных институтов Общей части финансового права, предлагая существенным образом ее скорректировать. Так, одни авторы относят к Общей части вопросы регулирования зарубежных финансовых институтов". У других авторов вызывает научное удивление включение в Общую часть финансового права финансового контроля в контексте первичности финансовой деятельности, после осуществления которой и должны осуществляться контрольные мероприятия³. Развивая данную мысль, Е.М. Ашмарина считает целесообразным рассматривать финансовый контроль в виде комплексного внутриотраслевого раздела, включающего институты Общей и Особенной частей финансового права; при этом

¹ Шевелева Н.А. Финансовое право: новый этап развития // Правове дение. - 2002. - № 5. - С. 11-12.

² Финансовое право: Учебник / Под ред. ММ. Рассолова. - М. - С. 14-15; Горбунова ОН., Грачева Е.Ю. Система финансового права // Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопя- тенко. - М. - 2006. - С. 29.

³ Вельский К.С. История создания кафедры финансового права / Ме ждународная научно-практическая конференция «Финансовое право в условиях рынка в XXI веке» // Государство и право. - 2005. - № 4. - С. 108-109.

65

к Общей части должны относиться нормы, устанавливающие общие положения и начала в области финансового контроля, а к Особенной - нормы, регулирующие методы и процедуры отдельных видов финансового контроля (бюджетного, налогового, валютного, банковского и др.)¹. Такой же позиции придерживаются и другие ученые².

Вопросы структурирования Особенной части являются продолжением дискуссии о круге тех общественных отношений, которые составляют предмет финансового права, в силу чего можно также вести речь о широкой и узкой трактовке Особенной части финансового права.

При узком подходе в Особенную часть финансового права включаются финансово-правовые нормы, которые не вызывают сомнения в их отраслевой принадлежности (например, бюджетное право), а нормы, которые вызывают определенные интеллектуально-интерпретационные сомнения, группируются в достаточно крупные финансовые институты, в свою очередь требующие дополнительной серьезной научной аргументации их принадлежности к финансовому праву (например, валютное право). В этой связи А.А. Тедеев, В.А. Парыгина отмечают, что структурные подразделения (институты, субинституты) Особенной части финансового права в большинстве работ группируются в четыре подотрасли (раздела) финансового права: бюджетное право, налоговое право, право денежного обращения и валютное право .

В рамках данного подхода отдельными учеными предлагается исключить часть правовых институтов, которые ранее входили в финансовое право. Так, Д.В. Винницкий в

Ашмарина Е.М Структура финансового права РФ на современном этапе // Государство и право. - 2004. - № 9. - С. 91.

² Клещенко Ю.Г., Савченко М.М. Место и роль государственного финансового контроля в общей системе российского финансового права // Финансовое право. - 2003. - № 4. - С. 7.

³ Тедеев А.А., Парыгина В.А. Финансовое право: Учебник. - М, 2004. - С. 26.

66

контексте рассмотрения процессов, характеризующих современный этап развития финансового права, говорит о выходе из сферы финансово-правового регулирования ряда институтов, ранее в нее включавшихся (банковское, страховое, валютное, правовое регулирование расчетов, рынка ценных бумаг, финансов государственных и муниципальных предприятий)¹. Вышеуказанные точки зрения не противопоставляются друг другу, а являются следствием определенного научно-методологического плюрализма по разрешению вопроса концептуального моделирования Особенной части финансового права.

Широкий подход предполагает включение в Особенную часть как традиционных финансово-правовых институтов, так и тех, которые отдельными авторами в рамках узкого подхода рассматриваются либо в качестве самостоятельных, отличных от финансового права, правовых образований, либо в качестве системно-структурных элементов более крупных финансово-правовых образований (отраслей, институтов). Н.И. Химичева полагает, что в Особенную часть финансового права входят разделы, в которых сгруппированы нормы, регулирующие отношения в области: бюджетной системы; внебюджетных государственных и муниципальных денежных фондов; финансов государственных и муниципальных предприятий; государственных и муниципальных доходов; государственного и муниципального кредита; организации страхования; государственных и муниципальных расходов; банковского кредитования; денежного обращения и расчетов; валютного регулирования². Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. выдвинули гипотезу о формировании в системе права новой профилирующей отрас-.■|н права, имеющей своим предметом одновременно публич* ni.ie и частные (точнее, корпоративные) финансы. Назвав данную новую отрасль права «новым финансовым правом», они

Винницкий Д.В. Предмет и система финансового права на современном лапе /7 Правоведение. - 2002. - № 5. - С. 41^2.

" Химичева Н.И. Система и источники финансового права // Финансовое i ipauo: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева - 3-е изд. - М, 2003. - С. 53.

67

определяют его систему как совокупность следующих структурных элементов: бюджетное право, налоговое право, банковское право, страховое право, валютное право, инвестиционное право, фондовое право, законодательство о защите конкуренции на рынке финансовых услуг, законодательство о финансовом контроле и аудиторской деятельности, законодательство о противодействии отмыванию доходов, полученных преступным путем, и др.¹.

Формами правового регулирования финансовых отношений выступают источники финансового права. В теории права традиционно существуют два значительно отличающихся друг от друга варианта решения вопроса по поводу соотношения понятий «источник права» и «форма права». Суть первого заключается в полном отождествлении источника права с формой права, в сведении источника права к форме права и, наоборот, формы права к источнику права. Суть второго подхода к решению проблемы соотношения источников и форм права заключается в том, что их понятия рассматриваются как полностью несовпадающие друг с другом, а отражающие их термины - как далеко не равнозначные друг другу.

В этой связи справедливым выглядит утверждение А.А. Тедеева, В.А. Парыгиной, что в современной юридической науке и соответствующей учебной и научной литературе понятие «источники права» может использоваться в двух взаимосвязанных значениях - как «материального источника права» (источника права в материальном смысле) и как «формального источника права» (источника в формальном смысле). В первом случае к источникам права относят объективные факторы, «порождающие» право как социальное явление, т.е. то, что стало причиной образования права. В качестве таких факторов выступают материальные и духовные аспекты

¹ Тосунян Г.А., Никулин А.Ю. К новому финансовому праву // Финансовое право. - 2003.-№ 6. - С. 11.

68

жизни общества, природа вещей, Божья воля и воля законодателя и т.д. То есть в данном случае речь идет об источнике права в материальном смысле этого слова. Во втором случае под «формальным источником права» имеется в виду форма внешнего выражения содержания действующего права. При этом понятие источника права связывают и с непосредственной деятельностью уполномоченных органов государства по формированию права, приданию ему формы законов, указов, постановлений и других нормативно-юридических документов. Таким образом, можно сказать, что под внешней формой права понимаются способы установления правовых норм. В юридической литературе именно за ними утвердилось традиционное наименование «источники права». При этом формальные источники правового регулирования тех или иных общественных отношений в литературе иногда обозначаются и термином «форма права»¹.

Источник финансового права - это официально определенные внешние формы его выражения, т.е. правовые акты органов государственной власти, содержащие нормы, регулирующие вопросы финансовой деятельности государства.

Основным источником финансового права является нормативный правовой акт. Под ним в соответствии со ст. 1 Закона Республики Беларусь от 10 января 2000 г. (в ред. Закона от 4 января 2002 г.) «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» понимается официальный документ установленной формы, принятый (изданный) в пределах компетенции уполномоченного государственного органа (должностного лица) или путем референдума с соблюдением установленной законодательством Республики Беларусь процедуры, содержащий обязательные правила поведения^ рассчитанные на неопределенный круг лиц и неоднократ-* ное применение.

¹ Тедеев А.А., Парыгина В.А. Налоговое право: Учебник. - М: Эксмо, 2004.-С. 167.

69

Исходя из системно-иерархического подхода, «обогащенного» легальными, научными и практическими аспектами выявления системообразующих связей между источниками финансового права, в настоящее время можно говорить о следующей совокупности источников данного правового образования в Республике Беларусь.

В правовой системе Республики Беларусь, как и большинства государств, главное место занимает конституция. При этом наличие таких признаков, как верховенство в системе нормативных актов, прямое действие на всей территории-государства, особый порядок принятия и внесения изменений, позволяет рассматривать ее в качестве основополагающего источника финансового права.

Конституциализация финансовых отношений предусматривает прямое закрепление в Основном Законе Республики Беларусь норм, регулирующих финансовую деятельность государства (например, ст. 56 предусматривает, что граждане Республики Беларусь обязаны принимать участие в финансировании государственных расходов путем уплаты государственных налогов, пошлин и иных платежей; ч. 1 ст. 133 закрепляет состав бюджетной системы в виде республиканского и местных бюджетов и др.).

Конституционные нормы могут непосредственно регулировать отношения финансовой сферы, но чаще всего это регулирование осуществляется посредством развития конституционных основ в текущем финансовом законодательстве.

В развитие конституционных основ финансовой деятельности государства в нашей стране важное значение с точки зрения обеспечения баланса публичных и частных интересов приобретают решения Конституционного Суда Республики Беларусь, в которых, на основе анализа и толкования Основного Закона Республики Беларусь и других актов законодательства, формулируются или конкретизируются категориально-дефинитивные и принципиальные начала финансовой деятельности государства. Например, Конституционный Суд Республики Беларусь в

70

решении от 3 ноября 2003 г. № Р-162/2003 «О конституционности решения Новополоцкого городского Совета депутатов от 27 декабря 2001 г. № 56 «Об утверждении положений о порядке исчисления и уплаты местных сборов, введенных на 2002 год» в части местного сбора за право торговли» констатировал, что конституционная обязанность, предусмотренная ст. 56 Конституции, имеет особый, публично-правовой характер, что обусловлено публично-правовой природой государства и государственной власти. При этом налоги, пошлины и сборы являются необходимым условием существования любого государства, поэтому обязанность платить их распространяется на всех налогоплательщиков в качестве безусловного требования государства.

В последние годы важное значение приобрели правовые позиции Конституционного Суда Республики Беларусь, зафиксированные в ряде его решений по вопросам местного налогообложения, в которых данный судебный орган неоднократно давал правовую оценку действиям местных органов власти в сфере введения на своих территориях местных налогов и сборов (решения Конституционного Суда Республики Беларусь от 5 июня 2003 г. № 158/2003 «О конституционности подпункта 1.4 пункта 1 и подпункта 2.4 пункта 2 решения Новополоцкого городского Совета депутатов от 28 июня 2002 г. № 83 «О введении местных сборов и об утверждении положений о порядке исчисления и уплаты местных сборов, введенных на 2002 год»; от 14 февраля 2003 г. № Р-154/2003 «О конституционности решения Пинского городского Совета депутатов от 27 декабря 2001 г. № 104 «О бюджете г. Пинска на 2002 год» в части введения местного сбора с пользователей инфраструктуры города»).

Ст. 8 Конституции предусматривает, что Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства. При этом не допускается заключение меж-

71

дународных договоров, которые противоречат Конституции.

Исходя из содержания данной конституционно-правовой нормы, следует констатировать, что в правовую систему Республики Беларусь в виде источников финансового права введено две категории международно-правовых норм: общепризнанные принципы международного права и международные договоры.

Как отмечает Г.А. Василевич, принципы международного права отличаются от норм международного права степенью обобщенности и юридической силой. Для принципов международного права характерна высшая степень нормативной обобщенности, т.е. общепризнанные принципы являются такими нормами международного права, которые разделяются мировым сообществом, обладают высшей степенью обобщенности и нормативности, что означает предопределение ими содержания других норм международного права¹.

Наиболее распространенным является заключение Республикой Беларусь соглашений об избежании двойного налогообложения, которые имеют своей целью урегулирование таких юридических ситуаций, когда у налогоплательщика возникает обязанность по уплате налогов одновременно в двух государствах, например по месту постоянного проживания (регистрации) и по месту получения им дохода. В устранении двойного налогообложения заинтересованы не только налогоплательщики, налоговое бремя которых многократно возрастает при последовательном налогообложении одного и того же объекта в разных странах, но и сами государства.

Необходимо отметить, что на территории Республики Беларусь продолжают действовать международные договоры бывшего СССР. В соответствии со ст. 12 Соглашения о создании Содружества Независимых Государств от 8 де-

Василевич Г.А. Источники белорусского права: принципы, нормативные акты, обычаи, прецеденты, доктрина. - Мн., 2005. - С. 44.

72

кабря 1991 г. Республика Беларусь обязалась гарантировать выполнение международных обязательств, вытекающих для нее из таких договоров.

Нормы Конституции Республики Беларусь, регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, конкретизируются и детализируются в законах, которые в зарубежных странах в системе источников финансового права занимают ведущее место.

К достаточно большому массиву данных источников финансового права, который стал формироваться с момента обретения нашей страной независимости, относится ряд основополагающих законодательных актов, призванных урегулировать отдельные важнейшие стороны финансовой деятельности государства [в сфере государственного финансового контроля - Закон Республики Беларусь от 9 февраля 2000 г. «О Комитете государственного контроля Республики Беларусь»; в области независимого финансового контроля - Закон Республики Беларусь от 8 ноября 1994 г. (в ред. Закона от 18 декабря 2002 г.) «Об аудиторской деятельности»; в бюджетной сфере - Закон от 4 июня 1993 г. (в ред. Закона от 15 июля 1998 г.) «О бюджетной системе Республики Беларусь и государственных внебюджетных фондах», ежегодно принимаемые законы о бюджете на очередной финансовый (бюджетный год); в сфере налогообложения - специальные законы, посвященные взиманию отдельных налогов и сборов - Закон Республики Беларусь от 19 декабря 1991 г. (в ред. Закона от 16 ноября 1999 г.) «О налоге на добавленную стоимость», Закон Республики Беларусь от 21 декабря 1991 г. (в ред. Закона от 9 декабря 2005 г.) «О подоходном налоге с физических лиц»; в области государственного долга - Закон Республики Беларусь от 22 июня 1998 г. «О внешнем государственном долге Республики Беларусь», Закон Республики Беларусь от 27 мая 1993 г. «О внутреннем государственном долге Республики Беларусь»; в сфере валютного регулирования - Закон Рес-

73

публики Беларусь от 22 июля 2003 г. «О валютном регулировании и валютном контроле»].

Финансовое право относится к некодифицированным отраслям права. Однако в республике идет постепенный процесс кодификации отдельных финансово-правовых норм; принята и действует Общая часть Налогового кодекса Республики Беларусь, закрепившая систему налогов, сборов (пошлин), взимаемых в бюджет Республики Беларусь, основные принципы налогообложения в Республике Беларусь, регулирующая властные отношения по установлению, введению, изменению, прекращению действия налогов, сборов (пошлин), и отношения, возникающие в процессе исполнения налогового обязательства, осуществления налогового контроля, обжалования решений налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц, а также устанавливающие права и обязанности плательщиков, налоговых органов и других участников налоговых отношений. В перспективе планируется принятие Особенной части Налогового кодекса Республики Беларусь, где будут урегулированы вопросы взимания отдельных налогов и сборов в республике, а также Бюджетного кодекса Республики Беларусь, призванного упорядочить достаточно большой спектр финансово-правовых норм, регулирующих бюджетную сферу, в том числе и отношения в сфере государственного долга.

В соответствии со ст. 85 Конституции Республики Беларусь Президент Республики Беларусь издает декреты и указы, имеющие обязательную силу на всей территории страны. Данные нормативные правовые акты призваны ликвидировать правовой вакуум в регулировании финансовых отношений, образующийся вследствие отставания финансового законодательства от изменений в экономике, условий формирования рыночных отношений.

С точки зрения все более усиливающейся тенденции регулирования правовых отношений именно нормативными правовыми актами Главы государства следует констатировать их значительный рост и при правовой регла-

74

ментации финансовой деятельности государства, нормативные основы которой «затронуты» практически во всех структурных сферах ее развития [Указ Президента Республики Беларусь от 25 мая 2000 г. № 293 «О мерах по усилению ведомственного контроля в Республике Беларусь»; Указ Президента Республики Беларусь от 30 июня 2006 г. № 419 «О дополнительных мерах по регулированию налоговых отношений»; Декрет Президента Республики Беларусь от 13 июля 1999 г. № 27 «О введении единого налога для производителей сельскохозяйственной продукции»; Указ Президента Республики Беларусь от 18 апреля 2006 г. № 252 «Об утверждении Положения о внешних государственных займах (кредитах)»; Указ Президента Республики Беларусь от 29 июня 2000 г. № 359 «Об утверждении Порядка расчетов между юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями в Республике Беларусь»; Указ Президента Республики Беларусь от 17 июля 2006 г. № 452 «Об обязательной продаже иностранной валюты» и др.].

Финансово-правовые нормы содержатся и в подзаконных актах органов исполнительной власти, которыми, в частности, являются постановления Правительства, издаваемые, как правило, в случаях, прямо предусмотренных финансовым законодательством применительно к отдельным аспектам развития финансовых отношений.

В формально-юридическом, а отчасти - и в фактическом плане, несмотря на доминирование в системе разделения властей Беларуси президентской, исполнительно-распорядительной по своему характеру власти, Правительство, тем не менее, выступает как относительно самостоятельный, выполняющий в основном функции оперативного управления орган. Правительство Республики Беларусь в финансовой сфере обладает разнообразными полномочиями, реализуя которые оно принимает соответствующие финансово-правовые акты в различных областях финансовой деятельности государства: государственный финансовый контроль (постановление Совета Министров

75

Республики Беларусь от 9 января 2002 г. № 22 «О некоторых вопросах осуществления ведомственного контроля»); независимый финансовый контроль [постановление Совета Министров Республики Беларусь от 14 апреля 2004 г. «Об утверждении норм затрат организаций и индивидуальных предпринимателей (заказчиков) на проведение обязательного аудита, относимых на себестоимость продукции (работ, услуг), включаемых в состав расходов»]; регулирование рынка ценных бумаг (постановление Совета Министров Республики Беларусь от 13 февраля 2003 г. № 173 «Об утверждении основных условий выпуска отдельных государственных ценных бумаг Республики Беларусь») и др.

Следует отметить наметившуюся в настоящее время тенденцию сокращения нормативных правовых актов Правительства Республики Беларусь как источников финансового права в контексте инициирования Президентом Республики Беларусь полномочий по регулированию большинства финансовых отношений (Указ Президента Республики Беларусь от 3 ноября 2005 г. № 520 «О совершенствовании правового регулирования отдельных отношений в экономической сфере»).

Многочисленную группу источников финансового права акты органов государственного управления специальной компетенции (Министерство по налогам и сборам, Министерство финансов, Национальный банк Республики Беларусь и др.), к которым относятся ведомственные подзаконные нормативные правовые акты по финансовым вопросам, издание которых осуществляется в случаях и в пределах, установленных законодательством.

В нормативных правовых актах Министерства по налогам и сборам конкретизируются положения законодательных актов в сфере налогообложения как по организационно-инфраструктурным вопросам развития налоговой системы [постановление Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь от 31 декабря 2003 г. № 127 «Об утверждении Инструкции о порядке учета плательщиков нало-

76

гов, сборов (пошлин) (иных обязанных лиц) в налоговых органах Республики Беларусь»], так и по вопросам взимания отдельных налогов и сборов (постановление Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь от 31 января 2004 г. № 21 «Об утверждении Инструкции о порядке исчисления и уплаты платежей за землю юридическими лицами»).

Министерство финансов Республики Беларусь, осуществляя финансово-бюджетную политику в Республике Беларусь, издает, как правило, нормативные правовые акты, регулирующие бюджетную сферу [как самостоятельно (приказ Министерства финансов Республики Беларусь от 30 декабря 1998 г. № 316 «Об утверждении Правил составления и исполнения республиканского и местных бюджетов, поступления средств в государственные внебюджетные и бюджетные целевые фонды и их использования»), так и совместно с другими государственными органами (постановление Министерства финансов Республики Беларусь и Правления Национального банка Республики Беларусь от 8 декабря 2005 г. № 143/171 «Об утверждении Инструкции о порядке исполнения республиканского бюджета по доходам»)]. Оно также регулирует отдельные вопросы независимого финансового контроля (аудита) [постановление Министерства финансов Республики Беларусь от 1 июля 2002г. № 93 (в ред. постановления от 6 августа 2004 г. № 119) «Об утверждении Положения о порядке проведения квалификационных экзаменов на право осуществления аудиторской деятельности»].

К источникам финансового права относятся акты Национального банка Республики Беларусь, который, являясь многофункциональным органом, на территории Республики Беларусь регулирует денежное обращение (постановление Правления Национального банка Республики Беларусь от 29 марта 2001 г. № 66 «Об утверждении Инструкции о банковском переводе»), а также осуществляет регулирование отдельных валютных отношений (постановление Правления Национального банка Республики Беларусь от 20 авгу-

77

ста 2001 г. № 208 «О порядке установления официального курса белорусского рубля по отношению к иностранным валютам»).

Большую группу источников финансового права составляют акты местных органов управления и самоуправления, принимаемые в пределах прав, предоставленных им законом. В соответствии со ст. 16 Закона Республики Беларусь от 20 февраля 1991 г. (в ред. Закона от 10 января 2000 г.) «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» за местными Советами депутатов закрепляются права на утверждение программ экономического и социального развития, местных бюджетов и отчетов об их исполнении, внесение при необходимости изменений в бюджеты; установление в соответствии с законом Республики Беларусь [закон о бюджете Республики Беларусь на очередной финансовый (бюджетный) год] местных налогов и сборов.

Как правило, нормативные правовые акты местных Советов депутатов в финансовой сфере посвящены вопросам принятия местных бюджетов (Решение Минского городского Совета депутатов от 31 декабря 2005 г. № 207 «О бюджете города Минска на 2006 год») и введения местных налогов и сборов (Решение Минского областного Совета депутатов от 28 декабря 2005 г. № 167 «Об утверждении Инструкции о налоге на услуги»).