Глава 2

ПРЕДМЕТ, МЕТОД И СИСТЕМА

ФИНАНСОВОГО ПРАВА

2.1. Предмет и метод финансового права. Понятие финансового права

Как известно, одна отрасль права отграничивается от другой отрасли права по предмету и методу правового регулирования. Для того чтобы определить предмет любой отрасли права, следует выделить определенный круг общественных отношений, регулируемых данной отраслью права. Именно этот круг, составляющий предмет правового регулирования, и дает необходимое представление о каждой отрасли права.

Поскольку финансовое право - явление относительно новое в современной юридической науке, выявление особенностей его предмета и метода представляет собой достаточно сложную, но актуальную задачу.

Финансовое право, как и любая другая отрасль права, имеет свой предмет, в качестве которого традиционно рассматривают определенный вид общественных отношений.

Предметом финансового права выступают общественные отношения, носящие многоаспектный и комплексный характер. Кроме того, это довольно специфическая сфера социальных связей, существующих в обществе.

В самом общем виде предметом финансового права выступают общественные отношения, возникающие в сфере финансовой деятельности государства по поводу образования, распределения и использования централизованных и

41

децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивающих эффективное функционирование государства в контексте поставленных перед ним обществом задач.

Общественные отношения, составляющие предмет финансового права, обладают следующими особенностями:

- властный характер, что обусловлено обязательным участием государства в лице компетентных органов, наде ленных правом соответствующим нормативно-правовым образом воздействовать на других субъектов;

• имущественный характер отношений, являющийся сегодня доминантой в характеристике отношений, составляющих предмет финансового права, обусловленный их возникновением по поводу финансовых ресурсов (денежных средств). В то же время в контексте конфликтности имущественных отношений, основанных на властном подчинении, появилась целая группа неимущественных отношений, непосредственно связанных с имущественными, - бюджетно-процессуальные, налогово-процессуальные. Бурное развитие на современном этапе неимущественных отношений позволило некоторым авторам определять предмет финансового права не только через описание его границ, но и через описание характерных признаков отношений, составляющих предмет этой отрасли права. Как отмечает М.В. Карасева, сегодня предмет финансового права следует определять через имущественные и неимущественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований¹;

• направленность на образование, распределение и использование централизованных и децентрализованных денежных фондов при параллельном создании государством соответствующего организационно-правового и экономико-эффективного механизма развития всех хозяйствующих субъектов;

' Карасева М.В. Финансовое право России: новые проблемы и новые подходы // Государство и право. - 2003. - № 12. - С. 10.

42

- неравенство сторон, зависимость одних субъектов (различные субъекты, выступающие в качестве налогопла тельщиков, получателей бюджетных ассигнований и др.) от других (государство или специально уполномоченный ор ган), что порождает определенную конфликтность этих от ношений, которая, в свою очередь, позволяет отдельным авторам говорить о политическом аспекте развития финан сового права на современном этапе .

В настоящее время одним из наиболее дискуссионных вопросов среди специалистов по финансовому праву является вопрос определения крута общественных отношений, составляющих предмет финансового права. Наука финансового права в данном вопросе (который во многом коррелируется с вопросом структурирования финансового права) развивается по следующим двум основным направлениям:

- выделение общественных отношений, которые с опреде ленной степенью условности относятся к финансовому праву. В рамках данного направления справедливой представляется точка зрения И.В. Рукавишниковой, которая считает, что в числе институтов финансового права можно выделить три группы: во-первых, традиционные институты, местонахожде ние которых научно обоснованно и признается подавляющим числом финансоведов [бюджетное право, институт формиро вания государственных доходов, налоговое право (за исклю чением правоотношений, возникающих в сфере налоговых правонарушений), институт государственных расходов (включая бюджетное финансирование), институт финансового контроля за правильным собиранием доходов, распределени ем и использованием государственных расходов]; во-вторых, институты, отнесение которых к финансово-правовым вызы-

Карасева М.В. Финансовое право - политически «напряженная» отрасль права // Государство и право. - 2001. - № 8. - С. 60-67; Карасева М.В. Финансовое право и политика // Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. - 2-е изд. - М., 2006. -С. 67-72.

43

вает определенные споры среди ученых (контроль за совершением физическими и юридическими лицами кассовых операций, контроль за соблюдением кредитными организациями банковского законодательства, организация денежной эмиссии, валютное право, ответственность за совершение налоговых правонарушений, правовое регулирование муниципальных финансов); в-третьих, институты, которые наряду с финансово-правовым регулированием подвергаются воздействию норм других отраслей права (отношения, складывающиеся по поводу государственного кредита, банковского кредита, отношения в области страхования и некоторые другие)'. Учитывая, что группа общественных отношений, составляющих предмет финансового права, является весьма многочисленной и неоднородной, представляется, в рамках данного направления, интересной точка зрения отдельных авторов по поводу деления данных отношений на основные и вспомогательные. По мнению К.С. Вельского, общественные отношения, регулируемые конкретной отраслью права, однородны, но одновременно многообразны и имеют тенденцию к дроблению: выделению основной группы общественных отношений (основного вида или первого уровня) и производных от нее или примыкающих к ней других групп общественных отношений²;

- расширение или сужение круга общественных отношений, составляющих предмет финансового права на современном этапе. Так, Е.М. Ашмарина, определяя достаточно большое количество финансово-правовых институтов (подотраслей), а также комплексных отраслей права, которые в достаточно большой степени регулируются нормами финансового права (например, банковское право, валютное право и др.), полагает возможным говорить о выделении

Рукавишникова И.В. Метод финансового права. - М., 2004. -С. 16-31.

² Вельский К.С. К вопросу о предмете административного права // Государство и право. - 1997. -№ 11. - С. 15.

44

еще одной самостоятельной подотрасли финансового права, которая могла бы называться учетным правом', что серьезным образом свидетельствует о расширении предмета финансового права. Напротив, Д.В. Винницкий считает, что из системы финансового права выходят некоторые институты и подотрасли, ранее в нее включавшиеся: это, прежде всего, банковское, страховое и валютное право, а также институт правового регулирования расчетов".

Для выявления специфики финансового права большое значение имеет не только определение его предмета, но и используемых методов правового регулирования общественных отношений, т.е. совокупности приемов воздействия на общественные отношения, применяемых при регулировании этих отношений. Метод правового регулирования реализуется также в степени влияния на поведение участников общественных отношений. Каждый метод правового регулирования имеет свои характерные черты, в совокупности которых и достигаются задачи и цели правовой регламентации.

Изначально в науке права возникал вопрос о наличии у финансового права собственного самостоятельного метода правового регулирования. В 1976 г. В.В. Бесчеревных констатировал, что финансовое право, являясь самостоятельной отраслью права, не имеет своего, только ему присущего метода правового регулирования и не применяет различные («разные») методы регулирования, а использует так называемый административный метод". В противовес данной точке зрения в историческом разрезе Е.А. Ровинский считал, что финансовому праву присущ свой особый метод

Ашмарина Е.М. Некоторые аспекты расширения предмета финансового права в Российской Федерации. - М., 2004. - С. 71-116.

" Винницкий Д.В. Российское налоговое право: проблемы теории и практики. - СПб., 2003. - С. 85.

³ Бесчеревных ВВ. Компетенция Союза ССР в области бюджета - М., 1976.-С. 24-32.

45

правового регулирования . Данная точка зрения в настоящее время возобладала в финансово-правовой литературе с определенными модификациями в контексте выделения особенностей императивного метода, присущего данному публично-правовому массиву правовой системы. Так, И.В. Рукавишникова считает, что современный финансово-правовой метод отражает общие тенденции государственной финансовой политики и проявляется в сочетании управляющего государственного вмешательства в процесс функционирования финансовой системы с элементами саморегулирования отдельных ее сегментов².

Анализируя систему правового воздействия на отношения, регулируемые финансовым правом, можно сделать вывод о том, что основным методом, который используется для регулирования этих отношений, является императивный метод, или метод властных предписаний, который заключается в том, что одна сторона (государство в лице специально уполномоченных органов) издает властные предписания, обязательные для выполнения другой стороной (хозяйствующие субъекты и др.) в процессе осуществления финансовой деятельности.

Несмотря на доминирующее постулирование многими учеными данного метода как самостоятельного метода финансового права (иногда под другим названием), он не может рассматриваться в качестве специфического способа воздействия только на финансовые отношения, поскольку характерен для ряда публично-правовых отраслей. В связи с этим большинство представителей теории права придерживаются точки зрения, согласно которой не существует особых «отраслевых» методов правового регулирования, а имеются только императивный и диспозитивный методы, которые являются общеправовыми, применяемыми во всех отраслях (подотраслях) права, с учетом присущих им осо-

¹ Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового пра ва -М., 1960.-С. 78.

² Рукавишникова И.В. Финансово-правовое регулирование рынка ценных бумаг// Финансовое право. - 2005. -№ 7. - С. 27-28.

46

бенностей в рамках разделения всего правового массива на частное и публичное право.

В связи с этим общее направление, заданное «первичным» (императивным или диспозитивным) методом правового регулирования, в отраслях права может совпадать, однако правовой режим конкретной правовой отрасли (в данном случае финансового права) будет обладать рядом специфическим особенностей (характерные черты метода властных предписаний, применяемого в финансовом праве):

- доминирование позитивных обязываний, которые вы полняют роль прямого регулятора соответствующих соци альных связей, возникающих в процессе финансовой дея тельности государства. Поведение участников финансовых отношений обусловлено предписаниями, выраженными нормативными финансово-правовыми актами, принятыми государством в лице его уполномоченных органов в одно стороннем порядке. В отличие от юридических дозволений и запретов, позитивные обязывания предусматривают опре деленную модель поведения, которую должен реализовать субъект финансового права, вступающий в те или иные правовые отношения. Юридическая характеристика пред писаний выражается в том, что они опосредуются правоот ношениями, в которых на одну сторону возложена юриди ческая обязанность совершать активные действия, а другая сторона обладает правом требовать, а в случае неисполне ния - возможностью обеспечить реальное исполнение юри дической обязанности.

В предписаниях выражена преимущественно активно-действенная, принудительно-обязывающая сторона правового регулирования, причем тем, кому адресовано предписание, вменяется в обязанность совершить то, что они, возможно, и не совершили или совершили бы в ином объеме;

— ограничение правовой инициативы субъектов финан сового права (конформизм), т.е. невозможность ими, как правило, по своему усмотрению приобретать права и обя занности, определять их содержание. В то же время данное

47

ограничение не является абсолютным, предполагающим в некоторых случаях и проявление инициативно-усмот-рительных действий со стороны субъектов финансовых отношений. Как отмечает Д.В. Винницкий (применительно к налоговым отношениям), важнейшим элементом фактического состава, порождающим возникновение правоотношения по уплате налога (налоговое обязательство), является факт получения или владения объектом налогообложения (получение дохода, владение имуществом и т.д.) или совершение лицом действий, имеющих экономическое значение и признаваемых объектом налогообложения [реализация товаров (работ, услуг) и т.д.]. Частный субъект налогового права, как правило, способен контролировать процесс формирования объекта налогообложения; действия по его получению, сохранению в распоряжении либо экономически значимые действия, непосредственно признаваемые объектом налогообложения, являются результатом проявления воли данного субъекта и его инициативных действий¹;

• юридическое неравенство субъектов финансового права, выражающееся в различии содержания их правосубъектности. Государство как субъект финансового правоотношения наделено более широкими правами, чем другой субъект этого отношения, например налогоплательщик, т.е. государство в данном правоотношении выступает в качестве управомоченного субъекта, а налогоплательщик - в качестве обязанного. При этом следует обратить внимание, что обязанная сторона находится в функциональной зависимости от властного субъекта и организационно не подчинена ему;

• тесная связь с экономической политикой, проводимой государством. Наличие непосредственной связи метода правового регулирования финансовых отношений с основными направлениями государственной экономической политики, а также возможность законодателя использовать

' Винницкий Д.В. Российское налоговое право: проблемы теории и практики. - СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2003. - С. 174.

48

различные экономико-правовые способы для достижения эффективности финансово-правового регулирования принципиально отличает данный метод от смежных отраслевых методов, в частности от административно-правового. На данное обстоятельство в советское время обращал внимание еще Е.А. Ровинский'.

Императивный метод является доминирующим при регулировании общественных отношений, составляющих предмет финансового права. Как отмечает И.В. Рукавишникова, сфера финансовой деятельности представляет собой одну из стратегических функций любого государства и потому подвергается тщательной правовой регламентации, постоянному государственному регулированию и контролю. Использование императивного метода правового регулирования финансовых отношений является оправданным, поскольку с его помощью желаемый для государства и общества в целом результат достигается более действенно, с наименьшими временными, экономическими и иными затратами*".

Следует отметить, что в настоящее время предпринимаются попытки совместить при регулировании финансовых отношений императивные (публично-правовые) и диспози-тивные (гражданско-правовые) начала, в связи с чем наряду с методом властных предписаний в финансовом праве все более используется диспозитивный метод.

Диспозитивность в праве означает наличие у его субъектов (участников правоотношения) известной степени свободы волеизъявления относительно своих прав и обязанностей в пределах, предусмотренных соответствующими нормами права .

Использование диспозитивности в финансовом праве восходит к общей тенденции использования диспозитивности в

¹ Финансовое право: Учебник / Под ред. Е.А. Ровинского. - М., 1971. - С. 34-35.

² Рукавишникова И.В. Метод финансового права. - М., 2004. - С. 56.

³ Байтин М.И., Петров Д.Е. Метод регулирования в системе права: виды и структуры // Журнал российского права - 2006. - № 2. - С. 87.

49

теории права. Как отмечает А.С. Пиголкин «...все большее распространение получает диспозитивная форма регулирования, дающая возможность сторонам правоотношений самим определять пути достижения поставленных целей, устанавливать права и обязанности через договор, соглашение вместо жесткого императива, не оставляющего возможности выбора вариантов»¹. Как представляется, за договорными источниками права перспективное будущее. В условиях глобального развития и упрочения взаимозависимости субъектов интернациональной экономики, рыночного высокотехнологичного развития экономической сферы особое значение приобретает не единичное принудительное, а совместное согласительно-добровольное правовое регулирование.

Следует поддержать авторов, высказывающихся за преодоление сложившегося в правовой теории и практике стереотипа, будто диспозитивные нормы права присущи в основном гражданскому праву и некоторым другим отраслям частного права. Как отмечает И.С. Лапшин, сфера действия диспозитивных юридических норм касается большинства отраслей действующего законодательства как частного, так и публичного российского права². Все большее использование диспозитивного метода правового регулирования предполагает комплексный характер многих правовых образований на современном этапе развития правовой системы. Как отмечает Е.Г. Лукьянова, в современных условиях все более расширяется сочетание частноправовых и публично-правовых методов регулирования в различных отраслях законодательства. Данную тенденцию применительно к развитию системы права можно обозначить как размывание границ между частным и публичным правом, а применительно к системе законодательства - как нарастание ком-

Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина. - СПб., 2003. - С. 20.

² Лапшин И.С. Диспозитивные нормы права - Н. Новгород, 2002. - С. 7.

50

плексного нормативного регулирования общественных отношений¹.

Экстраполяция научно-методологических основ использования диспозитивных начал в теории права находит свое отражение и в науке финансового права².

М.В. Карасева отмечает: «Если финансовое право в том виде, в котором оно существовало в советское время, было очень близко, практически неотрывно от административного права, то сегодня оно заняло место пограничной отрасли на стыке публичного и частного права»³. О.Н. Горбунова акцентирует внимание на том, что императивный метод воздействия должен использоваться с большой осторожностью, чтобы не исказить экономическую сущность финансовых отношений. «Нужно иметь в виду, что экономическая сущность не зависима от воли людей и складывается в соответствии с экономическими законами, а в административном регулировании много субъективного усмотрения и даже волюнтаризма, который недопустим в регулировании финансов и финансовой деятельности»⁴.

В то же время нельзя переоценивать степень диспози-тивности в финансовом праве, т.к. характерным признаком рассматриваемых дозволений является то, что диспозитив-

¹ Лукьянова Е.А. Основные тенденции развития российского права в ус ловиях глобализации // Государство и право. - 2004. - № 7. - С. 87.

² Ивлиева М.Ф. Финансовое право как отрасль права, отрасль законода тельства и учебная дисциплина в современных условиях // Вестник МГУ. Се рия 11 (Право). - 1999. -№ 6. - С. 92; Карасева М.В. Финансовое право: Общая часть: Учебник. - М., 1999. - С. 30; Козырин А.Н. Соотношение частного и публичного в финансовом праве // Журнал российского права. - 2003. - № 1. - С. 42-43; Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник. - М., 2004. - С. 49-53; Рукавишникова И.В. Метод финансового права - М., 2004. - С. 215- 237; Староверова О.В. Некоторые правовые аспекты организации налоговых правоотношений на современном этапе // Закон и право. - 2003. - № 4. - С. 50.

³ Карасева М.В. Финансовое право России: новые проблемы и новые под ходы // Государство и право. - 2003. - № 12. - С. 10.

⁴ Горбунова О.Н. Финансовый мониторинг и проблемы финансового пра ва // Правоведение. - 2002. - № 5. - С. 42-43.

51

ность в выборе варианта поведения субъекта финансовых отношений обусловлена императивным предписанием о необходимости совершения такого выбора. Другими словами, участники финансовых правоотношений не вправе отказаться от осуществления каких-либо возложенных на них полномочий, но управомочены оптимизировать этот процесс разрешенными способами (например, процесс оптимизации налогообложения если и осуществляется, то только в очерченных императивными нормами рамках). В связи с этим MB. Карасева отмечает, что диспозитивный метод, применяемый в финансовом праве, не равен диспозитивно-му методу, используемому в частноправовом регулировании. Он представляет собой симбиоз императивно-диспозитивных начал. В этом смысле диспозитивный метод в финансовом праве может рассматриваться как лояльный императивный метод. Представляется, что в целях отличия от диспозитивного метода, используемого в частном праве, его можно обозначить как метод согласования»¹. Учитывая неразрывную связь рассматриваемых юридических дозволений с императивными ограничениями, И.В. Рукавишникова допускает возможность именовать их юридическими дозволениями императивного типа".

В науке финансового права, несмотря на строгую регламентацию осуществления правомочий властвующими субъектами, распространена позиция о наличии диспози-тивности и в деятельности государственных органов, что предполагает разделение их властных полномочий на два вида: связанные и свободные. «Связанные» опосредуют четкое выполнение определенного набора полномочий уполномоченных органов для реализации какой-либо функ-

Карасева М.В. Финансовое право России: новые проблемы и новые подходы // Государство и право. - 2003. - № 12. - С. 11.

Рукавишникова И.В. «Связанные» и «властные» полномочия властвующих субъектов финансовых правоотношений // Финансовое право. - 2005. -№6.-С. 4.

52

ции государства. При этом данная связь оказывается устойчивой и не может быть изменена по усмотрению властвующего субъекта. Под «свободными» понимаются полномочия, закрепленные за властвующими органами законодательно, но реализуемые ими самостоятельно, по собственному решению, в тех формах или теми методами, которые представляются им наиболее эффективными¹.

Следовательно, отрасль финансового права обладает уникальным методом правового регулирования, сочетающим в себе элементы императивного и диспозитивного начал, с преобладанием властных способов воздействия.

Определив предмет и метод правового регулирования финансовых отношений, показав их особенности во взаимосвязи со многими социально-экономическими, правовыми, политическими и другими факторами, можно констатировать, что финансовое право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства по поводу образования, распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств с целью оптимально эффективного функционирования экономики для удовлетворения материальных потребностей всех членов общества.