5.6. Бюджетное регулирование и его методы

Наличие закрепленных доходов присуще всем бюджетам, однако их материальный объем не всегда в достаточной мере покрывает затраты соответствующих публичных образований. В этой связи у вышестоящих органов государственной власти возникает необходимость ежегодного предоставления отчислений от своих источников доходов в нижестоящие бюджеты в целях сбалансированности их доходов и расходов. Путем установления таких отчислений, а также оказания прямой финансовой поддержки вышестоящими бюджетами нижестоящим осуществляется регулирование каждого бюджета.

В соответствии со ст. 1 Закона бюджетное регулирование - это перераспределение бюджетных ресурсов между вышестоящими и нижестоящими бюджетами в целях достижения их сбалансированности.

В финансово-экономической науке бюджетное регулирование рассматривается в более широкой трактовке. По мнению И.В. Подпорниной модель бюджетного регулирования должна включать:

- совокупность механизмов формирования доходного потенциала бюджетов всех уровней (а не только разграничения налоговых полномочий и доходных источников между органами власти различных уровней);

198

• комплекс мер по организации исполнения бюджетов всех уровней, ориентированных на формирование рациональной структуры расходов, на оценку их социальной эффективности и учет региональных интересов в процессе рассмотрения и утверждения бюджета, и переходу на единую систему контроля за исполнением как доходной, так и расходной частей;

• систему межбюджетных отношений, включающих как механизмы разграничения расходных и доходных полномочий и ответственности, так и взаимоувязанную систему методов оказания финансовой помощи нижестоящим субъектам¹.

Однако в финансово-правовой литературе категорию «бюджетное регулирование» рассматривают в более узком смысле как ежегодное плановое распределение доходов бюджетов в целях его сбалансированности". Аналогичный подход к пониманию содержательной стороны бюджетного регулирования присутствует и у других авторов".

Необходимость применения методов бюджетного регулирования обусловлена проблемами обеспечения горизонтального и вертикального выравнивания. Вертикальное выравнивание - это процесс достижения сбалансированности между расходными обязательствами и потенциалом доходных ресурсов того или иного уровня территориального образования. Если доходный потенциал нижестоящего уровня недостаточен для реализации всех возложенных на него полномочий, то из вышестоящего бюджета необходимо предоставить недостающие финансовые ресурсы. Необхо-

' Подпорнина И.В. Межбюджетные отношения и бюджетное регулирование // Финансы. - 1999. - № 10. - С. 18.

" Химичева Н.И. Состав доходов и расходов бюджетной системы, их распределение между бюджетами // Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева - 3-е изд. - М, 2003. - С. 181.

³ Бюджетное право: Учеб. пособие / Под ред. Г.Б. Поляка, A.M. Никитина. - 3-е изд. - М., 2006. - С. 116; Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм / Под ред. Н.И. Химичевой. - М., 2001. - С. 264; Воегри-кова Л.Г. Бюджетное регулирование // Финансовое право: Учебник / Под ред. СО. Шохина - М., 2006. - С. 112.

199

димость горизонтального выравнивания вызвана так называемым территориальным фактором, т.е. неравенством в экономическом положении регионов, в их налоговых возможностях. Кроме того, потребность в доходах в каждом конкретном бюджете ежегодно может меняться, что связано, например, с необходимостью строительства крупного объекта или с его окончанием. В связи с эти возникает потребность ежегодно перераспределять финансовые ресурсы между регионами.

В процессе бюджетного регулирования используются два основных метода: метод регулирующих доходов (метод процентных отчислений) и метод оказания прямой финансовой поддержки.

Под регулирующими доходами понимаются республиканские налоги, другие обязательные платежи, а также иные поступления, распределяемые между вышестоящими и нижестоящими бюджетами в целях бюджетного регулирования по нормативам, устанавливаемым при утверждении вышестоящего бюджета.

Нормативы отчислений по бюджетам разных уровней утверждает соответственно вышестоящий орган представительной власти. Особенностью данных отчислений является подвижность их количественного состава и материального объема, что обусловлено ежегодностью принятия бюджетов всех уровней. Так, в 2006 г. в полном объеме зачисляются в бюджеты областей и г. Минска: подоходный налог с физических лиц; налог на недвижимость; земельный налог; экологический налог; экологический налог в части платежей за использование (изъятие, добычу) природных ресурсов и платежей за переработку нефти и нефтепродуктов организациями, осуществляющими переработку нефти; налог при упрощенной системе налогообложения; акцизы по вину, напиткам слабоалкогольным и винным (кроме акцизов на указанные товары, взимаемых при ввозе на таможенную территорию Республики Беларусь, а также уплачиваемых в бюджеты свободных экономических зон); единый налог с индивидуальных предпринимателей и иных физических лиц; единый налог для производителей сельскохозяйствен-

200

ной продукции; налог на игорный бизнес; другие налоги и сборы в соответствии с Законом «О бюджете Республики Беларусь на 2006 год».

В бюджеты областей и г. Минска также в полном объеме зачисляются следующие неналоговые доходы: за пользование банками денежными средствами местных бюджетов; по бюджетным займам, предоставленным за счет средств местных бюджетов; плата за размещение наружной рекламы; средства, полученные от реализации бесхозяйного имущества и кладов; арендная плата за земельные участки, находящиеся в государственной собственности, арендодателями которых являются местные исполнительные и распорядительные органы; иные поступления в соответствии с законодательством Республики Беларусь.

Также в местные бюджеты производятся отчисления от следующих республиканских налогов: налог на доходы и прибыль; налог на добавленную стоимость. Нормативы отчислений (в процентах) утверждаются при принятии представительными органами власти соответствующих бюджетов.

В случае недостатка собственных и регулирующих доходных источников бюджетным законодательством предусмотрена передача финансовых средств из вышестоящих бюджетов в нижестоящие в режиме оказания финансовой помощи. Этот вид помощи имеет порой определяющее значение в обеспечении необходимыми средствами нижестоящих бюджетов, поскольку других источников пополнения средств у них нет. Прямая финансовая помощь из вышестоящих бюджетов в нижестоящие может предоставляться в следующих формах:

- дотация - денежные средства, выделяемые из вышестоящего бюджета на невозвратной основе в случае, когда закрепленных и регулирующих доходов недостаточно для сбалансированности нижестоящего бюджета, либо денежные средства, выделяемые юридическими лицам для полного или частичного покрытия убытков при недостаточности собственных средств;

201

• субвенция - денежные средства, выделяемые из вышестоящего бюджета нижестоящему бюджету на конкретные цели;

• субсидия - денежные средства, предоставляемые вышестоящим бюджетом нижестоящему бюджету для выравнивания уровня социально-экономического развития соответствующей административно-территориальной единицы либо юридическим и физическим лицам в виде помощи или пособия.

Бюджетная ссуда, также являясь формой оказания финансовой помощи из вышестоящих бюджетов нижестоящим, представляет собой денежные средства, выдаваемые временно и безвозмездно из республиканского или местных бюджетов для использования по целевому назначению.

Необходимость бюджетного регулирования обусловливает выделение из вышестоящего в нижестоящие бюджеты финансовой помощи не только на безвозвратной и безвозмездной основе, но и путем предоставления денежных средств на условиях срочности, возвратности и возмездно-сти. Формой оказания такой помощи является бюджетный заем, под которым понимаются денежные средства, выданные временно из республиканского или местных бюджетов для использования по целевому назначению с получением с заемщика процентов на сумму займа.

В местных бюджетах предусматриваются суммы, необходимые для возврата заемных средств и выплаты процентов по ним.