Глава 5

БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО И БЮДЖЕТНОЕ

УСТРОЙСТВО РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

5Л. Понятие и значение бюджета

Бюджет - важнейший финансовый документ страны, определяющий многие параметры ее развития на предстоящий год и среднесрочную перспективу. Бюджет есть неотъемлемый признак государства, он вместе с налогами обеспечивает реализацию суверенитета путем создания финансовой основы для деятельности государства. В настоящее время бюджет необходим каждому государству для удовлетворения государственных и общественных потребностей в денежных средствах.

В литературе бюджет рассматривается с разных точек зрения.

1. Как экономическая категория бюджет обусловлен тем, что выполнение функций государства объективно требует финансовых ресурсов. В данном аспекте бюджет представляет собой совокупность экономических отношений, возникающих в процессе образования, распределения и использования государственного централизованного фонда денежных средств.

Сущность бюджета как экономической категории реализуется через ряд функций: распределительную (регулирующую), контрольную и фискальную.

Содержание распределительной функции бюджета характеризуется процессами распределения и перераспреде-

169

ления финансовых ресурсов не только между различными уровнями государственной власти, но и между разными подразделениями общественного производства. Сфера действия распределительной функции определяется тем, что в отношения с бюджетом выступают почти все участники общественного производства. Содержание этой функции реализуется в процессе формирования доходных источников бюджета и их использования для проведения экономической политики государства.

Распределительная роль бюджета заключается в его возможности изменять воспроизводственные, отраслевые и территориальные пропорции развития экономики, регулировать темпы развития отдельных сфер и отраслей для достижения основных задач и целей финансовой политики.

Контрольная функция бюджета заключается в том, что бюджет объективно через качественно-количественные характеристики формирования и использования фондов денежных средств государства отображает экономические процессы, протекающие в структурных звеньях национальной экономики.

Фискальная функция бюджета предполагает, с одной стороны, обеспечение финансовыми ресурсами выполнения государством своих прямых управленческих, оборонных, внешнеполитических и социальных задач, т.е. тех государственных услуг, которые на него возложены. С другой стороны, необходимо создание условий для эффективного размещения и использования всех имеющихся в государстве ресурсов и поддержание определенного уровня экономической активности.

2. В материальном смысле бюджет представляет централизованный денежный фонд, который формируется на том или ином уровне для обеспечения выполнения функций соответствующих органов государственной власти. Материальное содержание бюджета имеет сложную организационную структуру и находится в постоянной динамике: изменяется объем аккумулируемых денежных средств, виды доходов и расходов.

170.

Материальное содержание бюджета динамично, т.к. постоянно изменяется объем средств, которые в нем концентрируются. На практике денежная сумма доходов и расходов, изначально определенная в бюджете, никогда в целостном виде не существует, поскольку сразу после поступления денежных средств в соответствующие бюджеты они используются для финансирования определенных предусмотренных законодательством потребностей.

3. Как правовой акт бюджет - это основной финансовый план образования, распределения и использования централизованного денежного фонда государственного или административно-территориального образования, утверждаемый соответствующим представительным органом государственной власти и имеющий силу закона.

В соответствии со ст. 1 Закона Республики Беларусь от 4 июня 1993 г. (в ред. Закона от 15 июля 1998 г.) «О бюджетной системе Республики Беларусь и государственных внебюджетных фондах» (далее - Закон) бюджет - основной финансовый план формирования и использования денежных средств для обеспечения функций государственных органов, экономического и социального развития Республики Беларусь или соответствующих административно-территориальных единиц (областей, районов, городов, по селков городского типа, сельсоветов).

Несмотря на то, что бюджет является одной из основополагающих категорий финансового права, в науке не уделяется достаточного внимания исследованию его сущностных и динамичных характеристик. Можно отметить лишь мнение Ю.А. Крохиной, которая выделяет следующие признаки бюджета: во-первых, это общегосударственный фонд денежных средств, создаваемый для покрытия государственных расходов; во-вторых, это финансовый план государства, где указаны его доходы и расходы; в-третьих, это основной финансовый план государства, поскольку наряду с ним действуют и другие финансовые планы предприятий, учреждений, организаций (балансы, сметы). Как основной финансовый план бюджет характеризуется универсально-

171

стью и координацией. Универсальность бюджета как финансового акта проявляется в аспекте охвата им, как ни одним другим финансовым планом, практически всех областей и сфер экономического и социального развития. Координирующая роль бюджета проявляется через взаимосвязь показателей бюджета с показателями других финансовых планов¹.

Как правило, бюджет принимается представительным (законодательным) органом власти в виде закона. В некоторых странах, например в Финляндии и Норвегии, бюджет утверждается не в форме закона, а путем принятия специальной парламентской резолюции. В США основные показатели бюджета утверждаются в форме совпадающей резолюции обеих палат, а на ее основе принимаются два финансовых законопроекта: а) разрешающий билль, предусматривающий экономические проекты и их финансирование; б) билль об ассигнованиях, содержащий поручения казначейству выделить соответствующие денежные средства на финансирование проекта².

4. В последнее время в науке финансового права повышенное внимание уделяется политическими аспектам как финансового права в целом", так и отдельных его институтов⁴. Как отмечает Н.Д. Эриашвили, по своей природе бюджет - политический акт. Это план управления на будущий период, программа управления, предложенная исполнительной властью на ободрение парламента. В парламентарных государствах вотирование бюджета служит выражением доверия правительству со стороны большинства членов

Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник. - М., 2004. -С. 194.

² Толстопятенко Г.П. Понятие бюджета // Финансовое право: Учебник / Отв. ред. О.Н. Горбунова. - М., 2005. - С. 113-114.

Карасева М.В. Финансовое право - политически «напряженная» отрасль права // Государство и право. - 2001. - № 8. - С. 60-67; Карасева М.В. Финансовое право и политика // Финансовое право Российской Федерации / Отв. ред. М.В. Карасева - М, 2006. - С. 67-72.

⁴ Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России (политический ас пект). - М., 2003; Эриашвили Н.Д. Финансовое право: Учебник. - М., 2000. - С. 131. :

172

парламента, а отклонение - есть наиболее резкое выражение недоверия парламента кабинету. Большинство бюджетных правил носят характер чисто политический¹.

Как политический институт бюджет обеспечивает воспроизведение существующих отношений и является важнейшим фактором реализации демократических традиций. Бюджеты развитых стран выражают их политическую и социально-экономическую сущность. Реализовать цели любой политической партии или парламентской фракции невозможно без достижения приоритетов в государственном финансировании, подчинения своему контролю процесса утверждения главного финансового плана страны. В связи с этим ведется острая политическая борьба в парламенте, иных органах государственной власти при рассмотрении и утверждении бюджета.

Главное значение бюджета состоит в том, что через него происходит мобилизация финансовых ресурсов государства и их расходование на цели, определяемые государством в лице соответствующих органов. Именно наличие бюджета как главного централизованного фонда страны должно исключить формирование различных параллельных денежных фондов государства (практика создания государственных целевых внебюджетных фондов должна быть сведена к минимуму, а в перспективе и полностью исключена в контексте однократного исполнения гражданами своей налоговой обязанности), которые могут привести как к нарушению процесса эффективного образования и использования финансовых ресурсов в национальной экономике, так и к узурпации управленческих решений по вопросам распределения денежных средств.

Именно поэтому в конституциях многих стран прописано исключительное право парламента на принятие решений в сфере распоряжения финансовыми ресурсами [«Право распоряжаться государственными финансами осуществля-

¹ Эриашвили Ы.Д. Финансовое право: Учебник. - М., 2000. - С. 131.

173

ется на основе решения Парламента» (ст. 83 Конституции Японии)].

Бюджет, являясь формой образования и расходования денежных средств для обеспечения выполнения функций государства, занимает ведущее место среди финансовых рычагов в системе управления страной. Сосредоточение финансовых ресурсов в бюджете необходимо для успешной реализации финансовой политики государства.

В новых условиях изменяются приоритеты бюджетной политики. Бюджет, концентрируя финансовые ресурсы на нужных участках и направлениях, позволяет осуществлять государственное регулирование экономики и обеспечивать проведение необходимой социальной политики.

Бюджет выступает мощным рычагом воздействия на социально-экономическое развитие страны. Он призван обеспечивать не только создание общегосударственного фонда денежных средств, но и эффективное его использование в соответствии с основными направлениями бюджетной и налоговой политики. Это значит, что в бюджете концентрируется часть национального дохода, которая затем перераспределяется. Тем самым реализуется распределительная функция этого звена финансовой системы.

Республиканские и местные органы государственной власти и управления посредством бюджетных отношений получают в свое распоряжение определенную часть перераспределяемого национального дохода, которая направляется на строго определенные цели в зависимости от разграничения функций между органами управления. Через движение бюджетных ресурсов контролируется формирование доходной части бюджета и эффективность использования его расходной части (контрольная функция этого звена финансовой системы).

174