4.3. Формы и методы финансового контроля

Финансовый контроль имеет определенную сферу применения и целевую направленность деятельности, является совокупностью мероприятий по проверке финансовых и связанных с ними вопросов деятельности экономических субъектов с применением определенных форм и методов его организации.

Под формой финансового контроля понимаются отдельные стороны проявления его содержания в зависимости от времени совершения контрольных действий. В контексте данного определения выделяют предварительный, текущий и последующий финансовый контроль.

Предварительный контроль проводится до совершения каких-либо финансовых операций (например, проверка правильности и законности документов, служащих основанием для получения или расходования денежных средств). Он носит предупреждающий характер, способствует предотвращению нецелевого, неэффективного расходования финансовых ресурсов, выявлению резервов роста доходов и прибыли.

Текущий (оперативный) контроль проводится непосредственно в процессе операций по расходованию и поступлению денежных средств. Текущий финансовый контроль опирается на первичные документы оперативного бухгалтерского учета и отчетности, предполагает системный факторный анализ деятельности предприятий и организаций в целях выявления резервов рентабельности и прибыли, снижения себестоимости продукции (работ, услуг),

121

просроченной дебиторской и кредиторской задолженности, полноты и своевременности расчетов с бюджетом и внебюджетными фондами.

Последующий контроль проводится после совершения денежных операций с целью дополнительной проверки их законности и обоснованности. В ходе его проверяется количественное и качественное выполнение намеченных показателей по каждому виду доходов и расходов, по налоговым и неналоговым поступлениям в бюджеты различных уровней и расходованию бюджетных средств, исполнение внебюджетных фондов и финансовых планов предприятий, организаций, смет бюджетных учреждений. При этом путем анализа отчетных бухгалтерских документов выявляются причины отклонения фактических данных от плановых, резервы повышения доходной базы бюджетов, рентабельности предприятий и организаций.

В литературе и на страницах научно-практических журналов в последние годы уделяется повышенное внимание такой форме государственного финансового контроля, как аудит эффективности, в процессе которого осуществляется проверка деятельности органов государственной власти в области эффективного и рационального (экономного) использования бюджетных средств¹. Внедрение аудита эффективности позволяет не только более эффективно контролировать целевой характер использования государственных ресурсов, но и оценить их результативность. Некоторые авторы предлагают рассматривать аудит эффективности в более широком смысле — не только как аудит эф-

¹ Мешалкина Р.Е. Аудит эффективности // Финансы. - 2005. - № 2. - С. 65-68; Рябухин С.Н. Аудит эффективности государственных расходов в современной практике финансового контроля // Финансы. - 2003. -N« 4. - С. 54-56; Саванин А.Е. Аудит эффективности использования государственных финансовых ресурсов - современный механизм финансового контроля // Финансы и кредит. - 2006. - № 10. - С. 30-36; Саунин А.Н. Аудит эффективности в государственном финансовом контроле // Финансы. - 2004. - № 9. -С. 54—55; Степашин СВ., Столяров Н.С., Шохин CO., Жуков В.А. Государственный финансовый контроль: Учебник. - СПб., 2004. - С. 114.

122

фективности расходования государственных средств и использования государственной собственности, но и как аудит эффективности налогового администрирования .

Под методом финансового контроля понимают способы конкретного выражения и организации контрольных действий.

Основными методами финансового контроля являются проверка и ревизия, легальные определения которых содержатся в Порядке организации и проведения проверок (ревизий) финансово-хозяйственной деятельности и применения экономических санкций, утвержденном Указом Президента Республики Беларусь от 15 ноября 1999 г. № 673 (в ред. Указа от 6 декабря 2001 г. № 722).

Ревизия - это способ контроля, предусматривающий полное изучение финансово-хозяйственной деятельности субъекта предпринимательской деятельности, в процессе которого устанавливаются законность и достоверность совершаемых хозяйственных и финансовых операций, а также ведения бухгалтерского учета во всех направлениях деятельности субъектов предпринимательской деятельности.

Проверка - способ контроля, в процессе которого устанавливаются законность и достоверность совершаемых хозяйственных и финансовых операций по одному или нескольким взаимосвязанным направлениям финансово-хозяйственной деятельности субъекта предпринимательской деятельности.

Проверки и ревизии классифицируются по самым различным основаниям как в законодательстве, так и в литературе.

Белорусское законодательство [Указ Президента Республики Беларусь от 15 ноября 1999 г. № 673 (в ред. Указа от 6 декабря 2001 г. № 722)], отождествляя два вышеуказанных метода, по периодичности проведения подразделяет проверки на плановые и внеплановые.

¹ Мешалкина Р.Е. Аудит эффективности // Финансы. - 2005. - № 2. -С. 67.

123

Плановой является проверка, включенная в координационный план контрольной деятельности в Республике Беларусь или в области (г. Минске). При этом включение проверок в соответствующий координационный план контрольной деятельности осуществляется только при условии указания контролирующим органом конкретных темы проверки, субъекта предпринимательской деятельности, подлежащего проверке, и срока ее проведения. Плановые проверки одного и того же субъекта предпринимательской деятельности могут проводиться не более одного раза в течение календарного года.

Внеплановые проверки субъектов предпринимательской деятельности, за исключением встречных, рейдовых проверок, а также тематических выездных налоговых проверок, обязательность проведения которых устанавливается налоговым законодательством, проводятся только по поручению Президента Республики Беларусь, Премьер-министра Республики Беларусь и его заместителей, Председателя Комитета государственного контроля и его заместителей, председателей комитетов государственного контроля областей и их заместителей, советов по координации контрольной деятельности в Республике Беларусь, в областях и г. Минске либо министра по налогам и сборам и его заместителей, руководителей инспекций Министерства по налогам и сборам по областям и г. Минску и их заместителей (в отношении нижестоящих налоговых органов), министра финансов и его заместителей, начальников главных управлений Министерства финансов по областям и г. Минску (в отношении проверок, осуществляемых при проведении оперативного контроля за целевым использованием бюджетных средств), уполномоченных должностных лиц правоохранительных и судебных органов в пределах их компетенции. О проведении указанных внеплановых проверок контролирующий орган, проводящий проверку, обязан проинформировать Совет по координации контрольной деятельности в Республике Беларусь (Совет по координации контрольной деятельности в области или г. Минске).

124

Контролирующие органы в случае необходимости проведения внеплановых проверок обязаны согласовать решение о проведении таких проверок с Советом по координации контрольной деятельности в Республике Беларусь (Советом по координации контрольной деятельности в области или г. Минске). При этом решение контролирующего органа о проведении внеплановой проверки может быть принято только при наличии одного из следующих обстоятельств: реорганизация или ликвидация юридического лица, прекращение деятельности индивидуального предпринимателя, наличие сведений о нарушениях законодательства либо поступление обращений, требующих проведения проверки.

Обоснованность назначения внеплановой проверки, за исключением проводимой по поручению Президента Республики Беларусь, Премьер-министра Республики Беларусь и его заместителей, Председателя Комитета государственного контроля и его заместителей, Советов по координации контрольной деятельности в Республике Беларусь, в областях и г. Минске, может быть обжалована субъектом предпринимательской деятельности в вышестоящий контролирующий орган либо в Совет по координации контрольной деятельности в Республике Беларусь (Совет по координации контрольной деятельности в области или г. Минске).

Подача жалобы не приостанавливает проведение внеплановой проверки.

Различают также встречную и рейдовую проверки. Под встречной проверкой понимается установление фактического отражения субъектом предпринимательской деятельности в бухгалтерском учете финансово-хозяйственных операций, осуществляющихся с другими субъектами предпринимательской деятельности, в отношении которых проводятся плановые или внеплановые проверки. Рейдовая проверка - это проверка финансово-хозяйственной деятельности, направленная на оперативное выявление нару-

125

шений актов законодательства, регулирующих экономические отношения, непосредственно в момент их совершения.

Дальнейшая легальная классификация проверок находит свое отражение в налоговом законодательстве.

По месту проведения контрольных действий проверки подразделяются на камеральные и выездные.

Камеральная налоговая проверка проводится по месту нахождения налогового органа на основе налоговых деклараций (расчетов) и других документов, представленных плательщиком (иным обязанным лицом) и связанных с налогообложением, а также документов о деятельности плательщика (иного обязанного лица), имеющихся у налогового органа.

При проведении камеральной налоговой проверки налоговый орган вправе истребовать у плательщика (иного обязанного лица) дополнительные сведения, получить объяснения и документы, подтверждающие правильность исчисления и своевременность уплаты налогов, сборов (пошлин) (ст. 70 Налогового кодекса).

Выездная налоговая проверка проводится, как правило, по месту нахождения плательщика (иного обязанного лица) путем изучения полноты и правильности отражения в бухгалтерском и (или) налоговом учете плательщиком (иным обязанным лицом) операций, оказывающих прямое или косвенное влияние на суммы налогов, сборов (пошлин), с последующим сравнением определенных в ходе проверки фактических сумм налогов, сборов (пошлин) с отраженными плательщиком (иным обязанным лицом) в налоговых декларациях (расчетах) и других документах, представлявшихся в налоговый орган в течение периода, подвергающегося проверке (ст. 71 Налогового кодекса).

Выездные налоговые проверки могут быть комплексными и тематическими.

При проведении комплексной выездной налоговой проверки подлежат изучению вопросы уплаты всех налогов, сборов (пошлин), обязанность уплаты которых была возложена на проверяемого плательщика (иное обязанное лицо) (п. 3 ст. 71 Налогового кодекса).

126

В ходе проведения тематической выездной налоговой проверки подлежат изучению вопросы уплаты отдельных налогов, сборов (пошлин), обязанность уплаты которых была возложена на проверяемого плательщика (иное обязанное лицо), а также другие вопросы, входящие в компетенцию налоговых органов (п. 5 ст. 71 Налогового кодекса).

Следующим аспектом изучения характеристик контрольно-ревизионных действий является анализ учебно-монографической литературы, в которой на основе различных классификационных оснований рассматриваются другие виды проверок.

Степашин СВ., Столяров Н.С., Шохин CO., Жуков В.А. по очередности исследования одних и тех же вопросов выделяют первичные, дополнительные и повторные проверки. К первичным относятся те проверки, которые проводятся по определенной программе впервые. Дополнительные и повторные проверки назначаются в том случае, если в процессе предыдущей ревизии не раскрыты все вопросы, включенные в программу, или их результаты нечетко отражены в акте проверки и они признаются недоброкачественными, либо назначаются по требованию следственных органов для подтверждения фактов, отраженных в итоговом документе первичной ревизии .

Эти же авторы по глубине проведения подразделяют проверки на сквозные и локальные. При сквозной проверке подвергается контролю деятельность отраслей национальной экономики, акционерных обществ, фирм и им подчиненных хозяйственных организаций, филиалов, представительств. Она проводится одновременно в вышестоящих и нижестоящих предприятиях (организациях) по одинаковым или взаимосвязанным программам. Локальные проверки проводятся только на одном предпри-

Степашин СВ., Столяров Н.С., Шохин CO., Жуков В.А. Государственный финансовый контроль: Учебник. - СПб., 2004. - С. 419.

127

ятии, в учреждении и организации или на нескольких одновременно, но по различным и невзаимосвязанным программам¹.

Е.Ю. Грачева по содержанию подразделяет ревизии на документальные и фактические. Документальные ревизии включают в себя проверку различных финансовых документов. На основе их анализа можно определить законность и целесообразность расходования средств. В ходе фактической ревизии проверяется наличие денег, ценных бумаг и материальных ценностей².

Ю.М. Воронин выделяет массовые и разовые проверки. Массовые проверки проводятся, как правило, в масштабе всей страны или определенного региона. Их цель заключается в том, чтобы привлечь к какому-либо вопросу внимание всей общественности, добиться устранения в ходе проверки имеющихся недостатков. Они дают возможность глубоко и разносторонне изучать проверяемые объекты, оперативно устранять и заранее предупреждать ошибки и недостатки. Разовая проверка имеет целью изучить отдельный вопрос или убедиться в достоверности той или иной информации, поступившей в орган государственного контроля³.

Этот же автор выделяет нормативную (для выявления отклонения фактических затрат от нормативных), формальную (с целью выявления дефектов в оформлении документов, установления правильности заполнения реквизитов и наличия несанкционированных исправлений, подчисток, дописок текста и цифр, уточнения подлинности подписей должностных лиц, соответствия документа действующей типовой форме и т.д.), логическую (определение объективной возможности и целесообразности в расходовании де-

¹ Степашин СВ., Столяров Н.С., Шохин CO., Жуков В.А. Государственный финансовый контроль: Учебник. - СПб., 2004. - С. 418.

" Грачева Е.Ю. Формы финансового контроля. Ревизия - основная форма финансового контроля // Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко. - М., 2006. - С. 60-61.

³ Воронин Ю.М. Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики. - М., 2005. - С. 146.

128

нежных средств и материальных ресурсов, реальности взаимосвязей между отдельными хозяйственными операциями), арифметическую (для определения в документах правильности подсчетов и выявления признаков хищений, завуалированных арифметическими действиями) проверки . Характеризуя нормативную проверку, хотелось бы обратить внимание, что в правовой литературе под такой проверкой понимается оценка документально оформленных хозяйственных операций, т.е. установление факта соответствия этих операций действующему законодательству².

Несмотря на то, что проверка и ревизия являются доминирующими методами финансового контроля, в литературе высказывается мнение, что относительно финансового контроля можно выделить шесть основных методов: наблюдение, обследование, анализ, проверка, ревизия и финансово-экономическая экспертиза .