Глава 4

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ

ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

4.1. Понятие, цели, задачи и принципы финансового контроля

Эффективный финансовый контроль является неотъемлемым элементом демократического общества, правового государства. Такой контроль обеспечивает предоставление обществу объективной информации об использовании государственных финансовых ресурсов, что, в свою очередь, предполагает ответственность органов государственной власти за проводимую в стране политику.

В настоящее время единого определения финансового контроля не выработано ни в законодательстве, ни в доктрине финансового права.

Так, Е.Ю. Грачева отождествляет финансовый контроль только с деятельностью контролирующих органов. «Финансовый контроль - это регламентированная нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных органов и организаций, иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств, правильности и эффективности их использования»¹.

Н.И. Химичева дает достаточно общее понятие финансового контроля в русле общего понимания финансовой

' Грачева Е.Ю. Понятие финансового контроля, его принципы // Финансовое право: Учебник / Под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко. - М, 2006.-С. 37-38.

105

деятельности государства как одной из основополагающих категорий финансового права. «Финансовый контроль - это контроль за законностью и целесообразностью действий в области образования, распределения и использования государственных и муниципальных денежных фондов в целях эффективного социально-экономического развития страны в целом и ее регионов»¹.

В.В. Бурцев сущность финансового контроля² формулирует через ее структурированную триаду, которая в большей степени раскрывает содержание финансового контроля: «Сущность государственного финансового контроля выражает следующая триада: 1) выявление ошибок и злоупотреблений; 2) обеспечение их устранения (т.е. принятия корректирующих мер по результатам контроля); 3) анализ факторов их возникновения и разработка мер по их предотвращению в будущем (профилактика и т.п.)³.

Ю.М. Воронин, характеризуя двойственную природу финансового контроля, уделяет повышенное внимание экономико-управленческим аспектам данного института. «Государственный финансовый контроль, с одной стороны, выполняет одну из функций государственного управления, является инструментом государственного регулирования экономики; с другой стороны, он отражает в процессе распределения, перераспределения и использования части стоимости валового внутреннего продукта движение финансовых ресурсов, которое реализуется через контрольно-ревизионную и экспертно-аналитическую деятельность ор-

Химичева Н.И. Понятие и значение финансового контроля // Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. - 3-е изд. - М, 2003. -С. 123.

² Многие авторы, исследуя сущностные характеристики финансового контроля, отождествляют его с государственным финансовым контролем, что при первичном экономико-правовом анализе данного финансово-правового института допустимо.

³ Бурцев В.В. Государственный финансовый контроль: методология и ор ганизация. - М., 2000. - С. 33.

106

ганов и агентов государственного финансового контроля» . Данная точка зрения обусловлена тем, что большинство исследователей изначально рассматривают финансовый контроль как одну из функций управления, представляющего систему наблюдения и проверки функционирования управляемого объекта для оценки обоснованности и эффективности принятых финансово-управленческих решений, выявления возможных отклонений с целью принятия корректирующих мер.

Многообразие точек зрения по поводу сущности и содержания финансового контроля привело к тому, что последний, как правило, рассматривается в двух аспектах (правовом и финансово-экономическом):

• строго регламентированная деятельность специально созданных контролирующих органов за соблюдением финансового законодательства и финансовой дисциплины всех экономических субъектов {правовой аспект);

• неотъемлемый элемент управления финансами и денежными потоками на макро- и микроуровне с целью обеспечения целесообразности и эффективности финансовых операций (финансово-экономический аспект).

Оба данных аспекта финансового контроля взаимосвязаны, но различаются целями, методами, субъектами контроля. Если в первом случае преобладает правовая и количественная сторона контроля, то во втором - акцент ставится на аналитическую сторону финансового контроля.

Вышеуказанные экономико-правовые аспекты финансового контроля в интерпретации некоторых авторов сводятся к пониманию финансового контроля в широком и узком смысле. Так, по мнению Ю.А. Крохиной, в широком аспекте государственный и муниципальный финансовый контроль - это совокупность мер государственного регулирования, обеспечивающих в целях осуществления эффективной государственной финансовой политики экономическую

¹ Воронин ЮМ. Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики. - М., 2005. - С. 44.

107

безопасность страны и соблюдение государственных и муниципальных интересов в процессе публичной финансовой деятельности. В узком аспекте государственный и муниципальный контроль - это контроль государства и муниципальных образований в лице компетентных органов, а также иных уполномоченных органов за законностью и целесообразностью действий в процессе аккумулирования, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях эффективного социально-экономического развития страны»'.

В финансово-правовой литературе финансовый контроль, как правило, рассматривается в качестве комплексного института финансового права, обусловленного включением в него норм различных институтов и подотраслей финансового права в контексте специфики осуществления финансового контроля, например, в сфере бюджетных и налоговых отношений. Как отмечает М.В. Карасева, институт государственного и муниципального контроля является комплексным институтом финансового права, поскольку он включает нормы, являющиеся одновременно составляющими других финансово-правовых институтов. В частности, правовые нормы, регулирующие бюджетный контроль, являются составной частью бюджетного права как подотрасли финансового права, а нормы, регулирующие финансовый контроль в сфере налогообложения, использования средств государственных внебюджетных фондов, валютного регулирования и т.д., являются, соответственно, составными частями налогового права как подотрасли финансового права, института расходов государственных внебюджетных фондов, финансово-правового института валютного регулирования и т.д.².

Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник. - М., 2004. -С. 123.

" Карасева М.В. Понятие государственного и муниципального финансового контроля // Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева - М., 2002. - С. 158.

10»

Однако существует точка зрения, согласно которой финансовый контроль является подотраслью финансового права. Данную точку зрения наиболее последовательно отстаивает в своих учебно-методических и монографических работах, посвященных исследованию различных нормативно-правовых и организационно-экономических аспектов финансового контроля, Е.Ю. Грачева, которая в частности констатирует: «Учитывая всепроникающий характер самих финансов и финансового контроля, его возрастающую роль в условиях формирования рынка как важнейшей функции финансов, следует выделить особую роль финансового контроля, и в первую очередь государственного финансового контроля, на каждом этапе осуществления финансовой деятельности. Именно важностью складывающихся при этом общественных отношений и необходимостью их урегулирования правом обусловлено формирование из названных финансово-правовых норм подотрасли финансового права»¹.

В мировой практике сложились две основные модели финансового контроля: англосаксонская и французская. Если в англосаксонской модели контролирующие финансовые органы лишь осуществляют различные виды контроля и подготавливают по ним отчет, а вопрос о санкциях является прерогативой административных и судебных органов власти, то французская модель предусматривает возможность предоставления отдельным контрольным органам некоторых судебных функций в определении виновности лиц в финансовых нарушениях, в требовании возмещения ущерба и т.д.

Как показывает зарубежный опыт, финансовый контроль в условиях рыночных отношений и экономической свободы хозяйствующих субъектов отличают многоплановость целей и многогранность задач.

¹ Грачева Е.Ю. Понятие и принципы государственного и муниципального финансового контроля как подотрасли финансового права // Грачева Е.Ю., Толстопятенко ГЛ., Рыжкова Е.А. Финансовый контроль: Учеб. пособие. - М., 2004.-С. 126.

109

В Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой в октябре 1977 г. на IX конгрессе Междут народной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ), указано, что государственный финансовый контроль следует рассматривать не как самоцель контрольного мероприятия, а как неотъемлемую часть системы регулирования общественных финансовых ресурсов. Будучи обязательным элементом этого процесса, он призван вскрыть отклонения от принятых стандартов, выявлять нарушения установленных принципов, законности, обеспечивать эффективное расходование государственных средств на как можно более ранней стадии с тем, чтобы получить возможность своевременного принятия корректирующих мер.

В Лимской декларации также особо подчеркивается, что достижение контрольных целей необходимо для стабильности и дальнейшего развития государств с учетом постулатов, лежащих в основе идеологии Организации Объединенных Наций.

Любая контрольная деятельность в сфере управления начинается с постановки цели. Главной целью финансового контроля в исследованиях различного уровня как в правовой, так и в экономической литературе признается обеспечение эффективного и целевого использования финансовых ресурсов государства во всех сферах и звеньях экономики. В то же время первичной целью финансового контроля должно стать оказание со стороны контролирующих органов системно-устойчивой организационно-аналитической и преференциально-практической помощи в контексте совершенствования экономической деятельности субъектов хозяйствования, а не контроль за исполнением ими финансовых обязательств перед государством, т.к. преобладание фискальной и карательной составляющей в деятельности контролирующих органов может привести не только к количественно-качественным аспектам изменения деятельности субъектов хозяйствования, но и вообще к ликвидации объектов контроля, что, в свою очередь, приведет к лишению государства значительных финансовых ресурсов, а также к возникновению многочисленных социально-экономических проблем в обществе (падение доходов

ПО

граждан, безработица и др.). Таким образом, финансовый контроль, в первую очередь, должен стимулировать финансово-хозяйственную деятельность различных хозяйствующих субъектов. Как справедливо отмечает А.С. Емельянов, финансовый контроль - это не только средство обеспечения законности и правопорядка при осуществлении финансовой деятельности государства. Он предполагает наличие обратных связей, выражающихся в активном воздействии контроля на более рациональное использование финансовых ресурсов, в устранении препятствий оптимальному функционированию всех звеньев публичного сектора финансовой системы¹.

Основными задачани финансового контроля являются:

• обеспечение своевременности и полноты выполнения финансовых обязательств перед государственным бюджетом и внебюджетными фондами всеми субъектами финансовых правоотношений;

• содействие эффективному и целевому использованию средств централизованных и децентрализованных денежных фондов, а также рациональному расходованию материальных ценностей на предприятиях, в учреждениях и организациях;

- обеспечение правильности ведения бухгалтерского учета и достоверности отчетности;

• выявление резервов роста финансовых ресурсов, прибыли и рентабельности предприятий и организаций всех форм собственности;

• пресечение и предупреждение правонарушений в финансовой сфере.

Задачи финансового контроля постоянно уточняются и видоизменяются вместе с изменением финансового законодательства.

Мировое сообщество на основе многолетнего опыта разработало и активно использует основные принципы организации государственного финансового контроля, к реализации которых на практике должно стремиться каж-

¹ Емельянов А.С. Финансовое право России. - М, 2004. - С. 90.

111

дое государство. Эти принципы изложены в Лимской декларации руководящих принципов ИНТОСАИ.

1. Законность (неуклонное и точное соблюдение норм и правил, установленных действующим законодательством, всеми органами, осуществляющими финансовый контроль, и их должностными лицами).

2. Независимость (органы финансового контроля независимы в части осуществления контрольно-ревизионной деятельности от иных органов государственной власти).

3. Объективность (осуществление финансового кон троля высококвалифицированными и компетентными спе циалистами с использованием фактических документаль ных данных в установленном законодательством порядке, путем применения методов, обеспечивающих получение полной и достоверной информации).

4. Ответственность (к правонарушителям финансового законодательства применяются соответствующие меры юридической ответственности. При этом данный принцип рассматривается в трех аспектах: ответственность контролируемых; ответственность контролеров; ответственность третьих лиц).

5. Гласность (открытость и доступность для общества, средств массовой информации, граждан сведений о результатах контрольно-ревизионных и экспертно-аналитических мероприятий, проведенных в рамках финансового контроля, за исключением случаев, когда данные сведения являются предметом государственной, коммерческой или иной охраняемой законом тайны).

6. Системность (единство правовых основ контрольно-ревизионной документации и экспертно-аналитической деятельности, осуществляемой в рамках финансового контроля, нормативно закрепленная организация взаимодействия органов, осуществляющих финансовый контроль, нормативно установленная периодичность его осуществления).

Вышеуказанные принципы воспроизводятся практически во всех учебно-монографических исследованиях право-

112

вого и финансово-экономического характера, посвященных данному вопросу¹.

Отдельные авторы предпринимают попытку классифицировать достаточно широкую гамму принципов финансового контроля. СО. Шохин в отношении государственного финансового контроля выделяет две группы принципов, на которых строятся организация и деятельность осуществляющих этот контроль государственных органов:

1. Принципы организации государственного финансового контроля (разграничение деятельности органов государственного финансового контроля в соответствии с установленным законодательством разграничением функций и полномочий органов законодательной и исполнительной власти; разграничение функций и полномочий между органами финансового контроля на государственном и местном уровнях; координация деятельности органов государственного финансового контроля с целью исключения дублирования и обеспечения единой системы государственного финансового контроля на всех уровнях государственной власти; функциональная, организационная, персональная и финансовая независимость органов государственного финансового контроля и их должностных лиц от объектов контроля).

2. Принципы осуществления государственного финансового контроля (законность; объективность; гласность при условии соблюдения государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны; системность и плановость в деятельности органов государственного финансового контроля с целью наиболее полного охвата контрольными ме-

Бурцев В.В. Государственный финансовый контроль: методология и организация. - М., 2000. - С. 56-68; Воронин Ю.М. Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики. - М., 2005. - С. 51-52; Грачева Е.Ю. Понятие финансового контроля, его принципы // Финансовое право: Учебник / Под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко. - М, 2006. - С. 38-39; Степашин СВ., Столяров Н.С., Шохин CO., Жуков В.А. Государственный финансовый контроль: Учебник. - СПб., 2004. - С. 155-180; Финансы: Учебник / Под ред. В.В. Ковалева - М., 2001. - С. 48; Теория финансов: Учеб. пособие / Под. ред. Н.Е. Заяц, М.К. Фисенко. - Мн., 2005. - С. 130.

ИЗ

роприятиями всех направлений финансовой деятельности государства) .

Из базовых принципов, которые изложены в Лимской декларации ИНТОСАИ, вытекают и другие, носящие более прикладной характер принципы государственного финансового контроля: результативность; четкость и логичность предъявляемых контролерами требований; неподкупность субъектов контроля; обоснованность и доказательность информации, приведенной в актах проверок и ревизий; пре-вентивность (предупреждение вероятных финансовых нарушений); презумпция невиновности (до суда) подозреваемых; согласованность действий различных контролирующих органов и др.

Некоторые авторы, помимо принципов, уделяют повышенное внимание требованиям финансового контроля. Так, В.В. Бурцев считает, что организация государственного финансового контроля должна отвечать следующим требованиям: информационной обеспеченности; соответствию контролирующей и контролируемой систем; постоянству и комплексности; подконтрольности каждого субъекта финансового контроля; компетентности, добросовестности и честности государственных контролеров; приемлемости (пригодности) методологии финансового контроля; непрерывности развития и совершенствования; приоритетности; исключению ненужных этапов, процедур в проведении контроля; оптимальной централизации (или адекватной оргструктуре); единичной ответственности (или четкому разграничению функций органов); регламентации; взаимодействию и координации; своевременному сообщению об отклонениях; конфиденциальности планов контроля; обеспечению сочетания разной компетенции субъектов контроля в рамках бюджетного процесса и обеспечения единства их

Шохин СО. Принципы организации и осуществления государственного финансового контроля // Финансовое право: Учебник / Под ред. СО. Шохина. - М., 2006. - С. 63-73.

114

интересов в достижении конечной цели контроля; экономической эффективности .

С.А. Андрюшин, А.З. Дадашев в рамках интеграции апробированных зарубежными странами принципов финансового контроля в систему национального законодательства предлагают использовать следующие коренные начала организации системы общегосударственного финансового контроля: стандартизацию и сближение систем и механизмов финансового контроля в связи с глобализацией экономики и переходом на международные стандарты учета, отчетности и аудита; независимость контрольных органов; целостность системы контроля и непротиворечивость ее отдельных звеньев, в том числе исключение дублирования функций; введение системы встроенных механизмов перепроверки достоверных данных, получаемых контролирующими органами; прозрачность методов проведения проверок; подотчетность и ответственность государственных контролирующих органов перед обществом; некоторые принципы работы независимого частного аудита в деятельности отдельных субъектов государственного финансового контроля².