Глава 11. Организационные основы местного самоуправления

11.1. Содержание правового статуса органа местного самоуправления.

Проблема определения содержания правового статуса органа местного самоуправления носит принципиальный характер. С одной стороны законодатель четко не установил перечень элементов, которые можно было бы охарактеризовать в качестве его составляющих. С другой, в научной литературе также отсутствует единое мнение на этот счет. Часто авторы ограничиваются только перечислением, вопросов составляющих компетенцию органов. Понятие компетенции также используется применительно ко всему муниципальному образования. Следует отметить, что в смежных науках также не существует единого мнения по рассматриваемому вопросу. Тем не менее, имеются устоявшиеся тенденции в определении содержания правового статуса органа власти. Прежде всего, данной проблемой занимались представители науки административного права, применительно к статусу органа государственного управления. С учетом того, что теоретическая конструкция любого органа (как государственного, так и муниципального) является единой, представляется уместным заимствовать некоторые конструкции из смежных отраслевых наук.

Представляется, что правовой статус любого публичного органа (включая муниципальные органы) состоит из следующих элементов: цель деятельности, задачи деятельности, функции, полномочия (их совокупность составляет компетенцию органа исполнительной власти). Организационную составляющую органа следует признать внешним элементом, влияющим на содержание статуса: организация аппарата, подразделений органа, порядок их учреждения и упразднения; взаимодействие с органами государственной власти, иными государственными структурами, муниципальными органами и невластными субъектами. В действующих уставах можно встретить смешение правовых и организационных элементов статуса. Например, в Уставе г. Новосибирска существует ст. 28 – Правовой статус Совета депутатов г. Новосибирска и ст. 35 – Компетенция Совета депутатов г. Новосибирска. Но ведь компетенция является частью статуса. Более того, в ст. 28 состоит из шести частей. Как представляется, непосредственно к содержанию статуса относятся ч. 1 (Совет определяется как представительный орган), ч. 2 (предусматривает наделение Совета статуса юридического лица), ч. 5 (за Советом закрепляется функция по принятию нормативных и иных правовых решений). Из этих норм, обратившись к соответствующим нормативным актам, прежде всего федеральному законодательству, можно представить содержание цели, некоторых задач (они будут вытекать из представительного статуса органа и указания на юридическое лицо), а также основной функции (нормотворчество). Но полностью свет на правовой статус Совета депутатов г. Новосибирск они не проливают, необходимо обращение к иным нормам, с другими названиями. Остальные части также ничего не говорят о содержании правового статуса этого органа. В них отражается его организационные параметры. В частности, закрепляются срок полномочий представительного органа каждого созыва, установленное число депутатов, указывается адрес места нахождения. Эти элементы безусловно важны, но от них никак не изменятся цель, задачи, функции и полномочия Совета. Они имеют организационную природу и должны отражаться в соответствующих статьях. Похожая ситуация наблюдается и в других уставах.

Цель, как неотъемлемая составляющая правового статуса публичного органов, определяется их властной сущностью. Ведь публичная деятельность всегда выступает как целенаправленное воздействие. Здесь уместна аналогия с высказыванием Г.В. Атаманчука: «Зачем нужно управляющее воздействие? К чему оно способно привести? Вот первые вопросы, возникающие перед любым субъектом управления»¹ (государственное и муниципальное управление имеют властную природу – О.Ш.). Именно поэтому правильное определение цели должно стать первым этапом нормативного закрепления правового статуса публичного органа в целом и органа местного самоуправления как его частного проявления. Цель деятельности указывает на предназначение органа, она формулируется в общей форме и не должна быть достижимой в ближайшей перспективе. Быстрая реализация такой цели повлечет бесполезность учрежденного органа, его ненужность и как следствие необходимость его ликвидации (реорганизации). В результате, властная система потеряет стабильность, что негативно скажется и на эффективности государственного управления в целом. Стабильность цели органов местного самоуправления достигается через закрепление организационных основ всех муниципальных образований в Законе № 131-ФЗ. В нем приводится перечень основных органов, закрепляется порядок их формирования, устанавливается исключительный предмет ведения каждого из них. Павда основное предназначение каждого органа в данном нормативном правовом акте четко не закрепляется. Ее можно вывести путем толкования соответствующих норм. Задачи конкретизируют цель, указывают на текущие результаты деятельности органов.

Под функциями чаще всего понимаются основные направления деятельности органа исполнительной власти¹. Общепризнано, что они отображают содержание такой деятельности, обеспечивают ее предметность, решают вопрос о разделении труда в государственном аппарате². Все функции возможно поделить на две группы, условно обозначив их как общие и предметные. Первые характеризуют так называемый властный цикл информационного обмена. Дело в том, что любое властное действие можно описать как передачу информации от одного субъекта к другому. Так, орган обобщает информацию, систематизирует ее в плане, формулирует в управленческом решении, доводит до невластных субъектов, проверяет степень ее усвоения, затем опять обобщает и так далее. В сложных публичных структурах данные функции перераспределяются между несколькими органами, которые как раз и формируют единую структуру. Исходя из сказанного к общим функциям относятся сбор, обработка, анализ информации, передача ее другим органам; прогнозирование; организация; регулирование; непосредственное руководство; координация; планирование; контрольно-надзорная; учет³. Они присущи всем органам публичной власти, как правило, их статус определяется доминантой одной или нескольких вышеназванных функций. Например, можно говорить о контрольных, надзорных, плановых, регулятивных, нормотворческих органах. В каждой ветви власти данные функции приобретают свою специфику, которая проявляется и в отдельных отраслях. Например, функция законотворчества в конституционном праве имеет общую природу с нормотворческой функцией в административном и муниципальном праве, но во всех трех вариантах она будет отличаться не только вешними признаками (по системе нормотворческих органов), но и по содержанию. Безусловно, законотворческий процесс всегда будет принципиально отличаться от порядка принятия нормативных правовых актов государственной администрации, а муниципальное нормотворчество имеет свои процессуальные особенности.

Перечень общих функций указывает лишь на общую сферу, характеризующую деятельность органа, они слишком абстрактны и поэтому недостаточны для полного закрепления подведомственности каждого органа. Решение поставленной задачи видится в правильном установлении предметных функций, которые тесно связаны с объектом властного воздействия и призваны конкретизировать общие направления деятельности органов. Эти функции можно классифицировать в зависимости от направленности вопросов местного значения. Например, вопросы призванные реализовывать интересы муниципального образования (муниципальный контроль), населения (формирование выборных органов), отдельных граждан (сфера образования, здравоохрания).

Цитируемый перечень является общим ориентиром для формирования предметных функций каждого органа. На практике каждая из них должна быть разделена до необходимого уровня, что позволит индивидуально определить статус органа, обозначить его место среди других публичных структур. В актах, закрепляющих правовой статус органов местного самоуправления зачастую функции вообще не упоминаются. При этом функции часто именуются иными терминами. Так, они могут выдаваться за полномочия – элементы компетенции. Характерным примером является ч. 1 ст. 35 Устава г. Новосибирска, закрепляющая компетенцию Совета депутатов. В нее включен «контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления г. Новосибирска полномочий по решению вопросов местного значения». Как представляется перед нами предметная функция, определяющая одно из направлений деятельности данного органа. Реализовать ее как таковую не возможно. Для этого следует закрепить необходимые полномочия, которые и являются частью компетенции. Так, контрольная функция может подкрепляться следующими правами и обязанностями: истребовать документы, осуществлять (заказывать) экспертизы, вызывать должностных лиц, задавать им вопросы и пр. При таких условиях будет понятно, о каком контроле идет речь, какие действия может осуществлять орган для обеспечения законности в контролируемой сфере. В таком же духе следует анализировать и иные «полномочия», обозначенные в актах об органах местного самоуправления.

Полномочия каждого звена муниципальной власти конкретизируется применительно к возложенным на них функциям. Каждая из которых должна обеспечиваться достаточным количеством полномочий, позволяющих органу наиболее эффективно действовать (то есть реализовывать поставленные задачи) в установленной сфере. В современной литературе высказывалось мнение о сущности полномочий, являющихся одновременно правами и обязанностями государственной органа. Представляется, что данное утверждение обосновывается через неразрывную связь таких прав-обязанностей с основными направлениями деятельности органа. Действительно, полномочия не существуют отдельно от других элементов статуса, они следуют за функциями, обеспечивают их практическую реализацию. То есть у субъекта публичной власти отсутствует возможность уклониться от исполнения возложенных на него полномочий, иначе, включенные в его статус, функции окажутся нереализованными, то есть властное воздействие не будет направлено на установленную сферу, оно окажется бесполезным для муниципального образования и населения. При этом полномочие, всегда связано с реализацией публичной власти, а значит оно допускает и долю возможного поведения. Эффективное воздействие на управляемые объекты без «оперативной самостоятельности» органа в пределах его компетенции не возможно¹. А для этого все элементы правового статуса органа должны быть обозначены и надлежаще сбалансированы как на теоретическом уровне, так и в соответствующих правовых формах. В этом и заключается главное отличие правового положения публичного органа, от статуса гражданина в сфере государственного управления, которого никто не может (и не должен) принуждать к реализации своих прав. Именно данную концепцию следует положить в основу положений об органах местного самоуправления.

Итак, правовой статус органа местного самоуправления составляют цель и задачи, функции, полномочия, совокупность которых представляет компетенцию. Все элементы взаимосвязаны между собой, один проистекает из другого: цель всегда определяет задачи, на основе которых формулируются функции, каждая из которых обеспечивается необходимыми полномочиями. Именно с их анализа и должно начинаться составление положения, закрепляющего статус органа в системе государственного управления. Кроме этого, существуют категории, которые, не являясь частью правового статуса органа, влияют на него, часто даже определяют его содержание. Прежде всего, указанную группу составляют категории организационно-правового характера: порядок формирования органа, изменения и прекращения его статуса, взаимодействия с другими публичными структурами и непубличными субъектами.