1.2. Особливості ініціації та фінансування проектів місцевого розвитку в Україні
Відомо, що фінансовою основою місцевого самоврядування є доходи місцевих бюджетів. Тому пошук альтернативних чи додаткових джерел залучення коштів набуває особливого значення для зміцнення доходної бази місцевих бюджетів. В умовах постійної, «хронічно» дефіцитності фінансових ресурсів, змін, які сталися протягом останніх років у механізмі бюджетного регулювання, стан фінансування місцевих програм розвитку практично не змінився на кращий. Без належного фінансового забезпечення діяльність місцевого самоврядування просто не зможе вийти за рамки декларацій та добрих побажань. Інвестиційні муніципальні проекти та сучасні технології управління останніми дають можливість залучати додаткові фінансові ресурси до місцевого розвитку з метою поліпшення якісних показників міста – індикаторів рівня життя територіальної громади, враховуючи інтереси всіх соціальних груп.
До переліку «дійових особи» проектного розвитку регіону, тобто суб’єктів, які можуть ініціювати, реалізувати або взяти участь у реалізації, фінансувати регіональний проект і користуватись його результатом автори [21] відносять такі: регіональна (місцева) влада; державний сектор; міжнародні організації різного спрямування; приватний сектор; недержавні організації (асоціації, громадські об'єднання, благодійні фонди тощо); територіальна громада; мережа технічного забезпечення регіонального проекту .
У роботі [60] визначено три обов’язкові передумови успішної проектної діяльності, які одночасно являються й критеріями успіху місцевого самоврядування:
1. Визначення цілей та пріоритетів муніципального розвитку. Виходячи з того, що коштів у місцевих бюджетах вкрай замало, направляти їх потрібно на реалізацію найнеобхідніших, найефективніших (з точки зору підвищення рівня і якості життя громади) проектів. Однак, визначення пріоритетів – достатньо складний процес. При виявленні найкращих альтернативних варіантів, у першу чергу, потрібно обов’язково враховувати суспільні інтереси та особисті інтереси всіх сторін-учасників проекту. Узгодження інтересів сторін є однією з головних переваг і вигод, оскільки робить процес планування більш значущим, ніж його кінцевий результат. Втілення проектного підходу в практику стратегічного планування місцевого розвитку сприяє вихованню в керівників почуття загального, спільного інтересу, розумінню того, що для досягнення найбільшої ефективності системи пріоритетність локальних інтересів підсистем повинна поступатися пріоритетності спільного інтересу.
2. Механізм гарантії успішної реалізації стратегічного плану чи програми соціально-економічного розвитку міста та досягнення позитивних результатів передбачає своєчасне страхування від змін, стратегічних невизначеностей, непередбачуваних витрат. Це означає, що при визначенні й аналізі оцінок соціально-економічної ефективності проектів необхідно враховувати ступень впливу ризиків на очікувані результати їх реалізації. Максимальне врахування всього спектру можливих варіацій результатів здійснюється тільки при чіткому уявленні сценарію розвитку, який характеризує перебіг подій у динаміці, а не статичні ситуації у певний період часу.
3. Підготовка альтернативних проектів та успішна їх реалізація можливі тільки за умов організації та раціонального використання не тільки місцевих стратегічних ресурсів і залучених інвестицій, а й існуючого величезного інтелектуального потенціалу громади.
Досягнення найвищого рівня суспільного добробуту, зокрема, задоволення потреб людини в житлі, якісному медичному та побутовому обслуговуванні, в створенні належних умов праці й відпочинку, – це те, до чого завжди потрібно прагнути керівникам органів муніципального управління, навіть коли кошти зовсім відсутні. Звичайно, використання власного потенціалу розвитку є більш доступним і ефективним, ніж звернення до зовнішнього потенціалу. Однак, інтенсивний пошук інших, зовнішніх джерел доходів – цілеспрямованих (адресних) коштів для вирішення конкретних соціально-економічних проблем, проведення активної політики в плані залучення інвестицій сприяють успіху проектної діяльності самоврядування. Не буде руху вперед, якщо тільки пасивно очікувати припливу інвесторів. Одним із способів залучення фінансових ресурсів є налагодження співробітництва у першу чергу з вітчизняними банками, залучення їх до розвитку ринкової інфраструктури міст. Співпраця з банківським бізнесом, а через банківські механізми – з приватним інвестором є однією з основних функцій місцевої влади, тому що практично кожний муніципальний проект пов'язаний з інвестуванням з метою здобування майбутнього потоку суспільної корисності чи доходу.
Партнерство різних суб’єктів державного, приватного та громадського секторів як основних учасників процесу реалізації проектного підходу до муніципального управління з метою залучення інвестицій до місцевого розвитку можливо за таких умов:
– забезпечення місцевою державною владою та органами місцевого самоврядування нормального та стабільного соціально-політичного та економічного клімату на території та формування належної місцевої інфраструктури;
– розробки та реалізації муніципальних проектів розвитку відповідно до визначених стратегічних цілей і пріоритетів з метою задоволення комплексу потреб територіальної громади;
– глибокого дотримання основних конституційних соціальних гарантій та організації захисту соціально-економічних інтересів як бізнесових структур так і громади в цілому;
– розробки й запровадження відповідних організаційно-правових форм розвитку соціально-економічного, науково-технічного і культурно-гуманітарного потенціалу території;
– створення умов для зміцнення економічної та природно-ресурсної бази території з метою підвищення її інвестиційної привабливості;
– тісної співпраці та взаємовигідного партнерства владних і бізнесових структур (потенційних інвесторів), певних професійних груп та інших можливих суб’єктів партнерської взаємодії (СПВ);
– розмежування сфер відповідальності та визначення способів вирішення компетенційних проблем організацій-партнерів – СПВ – під час вживання спільних заходів;
– впровадження механізмів не тільки регулюючого, а й стимулюючого, мотивуючого впливу на діяльність (виробничу, підприємницьку, банківську, інноваційну тощо) СПВ шляхом надання їм спеціальних прав, певних пільг (на послуги, податки тощо) або повноважень;
– сприяння і взаємопідтримки інституційного розвитку;
– лобіювання інтересів СПВ у разі іх відповідності соціальним нормам перед вищими органами влади й управління;
– сприяння створенню сприятливих умов для життєдіяльності СПВ із врахуванням його реальних запитів та конкретних і конструктивних пропозицій, що можуть надаватися [61].
За умов застосування проектного підходу до муніципального управління (під час реалізації стратегічних пріоритетів розвитку) така взаємодія органів місцевого самоврядування з приватним сектором, громадою та іншими суб’єктами муніципального утворення визначає ефективність здійснення муніципального управління, практично гарантує його успішність [61].
Будь-який проект (соціальний, інноваційно-інвестиційний, науковий тощо) вимагає фінансових витрат на матеріально-технічне, організаційне та інше ресурсне забезпечення. Ураховуючи те, що проекти, які започатковуються органами державного управління або органами місцевого самоврядування, традиційно спрямовані на задоволення потреб населення та забезпечення сталого, збалансованого розвитку, вони мають високу пріоритетність [55]. Але, в умовах динамічних змін і трансформаційних перетворень, що відбуваються сьогодні в державі, у місцевої влади не завжди вистачає коштів на виконання таких проектів. Це пов’язано як з обмеженістю місцевих бюджетів, так і з їх не завжди досконалим плануванням, яке повинно враховувати всі загрози, ризики та невизначеності, притаманні мінливому зовнішньому середовищу.
За цих умов стає актуальним підхід, що отримав назву «фандрайзинг». Фандрейзинг (від англ. fund – «фінансування», raise – «знаходження, збір»), являє собою методику пошуку джерел фінансування, передбачає пошук необхідних ресурсів, серед яких фінансові ресурси займають важливе, але не єдине місце. В цілому, можна виділити наступні види ресурсів: фінансові, матеріальні (техніка, устаткування), інформаційні, людські [1].
Необхідні кошти можна отримати від урядових і спеціальних (добродійних) фондів і організацій. Так, наприклад, на Заході вчений витрачає більше 30 % свого часу на написання заявок на гранти [6], в Україні ж отримання грантового фінансування на конкурсній основі є відносно новою і незвичною справою, що пов’язане з невисокою популярністю грантової діяльності серед службовців органів влади й управління різного рівня та серед населення, їх недовірою до грантонадаючих організацій, необізнаністю про можливості додаткового фінансування, складністю організації самого процесу розроблення проекту під грант, іншими факторами. Тому виникає необхідність підвищення рівня професіоналізму службовців державних інститутів, органів державної влади та органів місцевого самоврядування у сфері розроблення та реалізації проектів під гранти благодійних фондів та організацій.
Взагалі, гранти (англ. grant) – це цільова фінансова дотація [6]; грошові та інші засоби, що передаються безоплатно і безповоротно грантодавачем (дарувальником – фондом, корпорацією, урядовою установою або приватною особою, а також міжнародними організаціями, що отримали право на надання грантів) некомерційній організації або приватній особі для виконання в установленому порядку конкретної роботи (на реалізацію різноманітних проектів, проведення наукових досліджень, освітню діяльність тощо) на умовах, передбачених грантодавачами. На відміну від позики, грант не потрібно повертати.
Існує безліч різних типів грантів і освітніх програм. У першу чергу, вони підрозділяються на індивідуальні гранти (в основному, освітні), і гранти, що видаються певним організаціям. Як правило, до добродійних і державних фондів звертаються за підтримкою громадські організації, що виконують проекти, які не принесуть прибутку її членам – виконавцям проекту, власникам (співвласникам), засновникам організації тощо. Донорами можуть бути державні установи різних країн, міжнародні організації, приватні добродійні фонди, комерційні структури, наукові і інші некомерційні громадські організації, а також приватні особи. Спеціалізовані посібники та Інтернет ресурси пропонують переліки донорських установ, наприклад (наприклад, [11; 28; 32; 33; 35; 42; 43; 58; 62; 64]).
Якщо розглядати діяльність органу муніципального управління з позицій залучення ними додаткових коштів на розвиток, то необхідно відзначити, що сьогодні існують окремі грантові програми, які мають на меті фінансування різноманітних заходів, зокрема антикризових, у певних сферах суспільного розвитку. Очевидно, що грантове бюджетування не можна вважати «панацеєю з усіх бід», але, навіть така невеличка фінансова допомога певним верствам населення на території, охопленій кризою, є вже кроком на шляху її подолання. Успішність діяльності органів місцевого самоврядування з отримання додаткових коштів на стабілізацію ситуації та подальший розвиток залежить від правильного визначення стратегічних пріоритетів та якості підготовки проекту під грант благодійної організації. Так, отримання гранту від МФВ у межах зазначеної Антикризової програми становиться можливим завдяки здійсненню на належному якісному рівні діагностики ситуації у релевантній сфері та комплексному обґрунтуванні доцільності реалізації проекту на підставі результатів цієї діагностики [61].
За документом [44] гранти – це прямі фінансові внески з бюджету ЄС або Європейського фонду розвитку. Їх безвідплатно надають третім сторонам, залученим до проектів або заходів, що здійснюються програмами зовнішньої допомоги ЄС. Гранти базуються на відшкодуванні коштів, ефективно витрачених бенефеціарами на діяльність, визначену ними як необхідну. Результат цієї діяльності залишається власністю бенефеціарів.
У сьогоднішньому світі організації-донори, державний сектор, органи місцевої влади та недержавного сектору визнають той факт, що жодна особа або організація не в змозі вирішити всі місцеві проблеми винятково власними зусиллями. Тому вони шукають відповідних партнерів, щоб об’єднати зусилля та разом вирішувати місцеві проблеми. Загальновідомо, що найкращими партнерами на місцевому рівні є самі ж громадяни. Якщо вони виявлять бажання допомогти собі самі, тоді згадані організації громадського та приватного секторів також продемонструють зацікавленість підтримати людей та їх ініціативи. Така підтримка надається на умовах партнерства. Партнерство ґрунтується на взаємній довірі та здатності людей допомогти самим собі у вирішенні проблем місцевого розвитку. Часто люди не мають достатнього досвіду або просто не знають як продемонструвати свою здатність бути надійним партнером. Тому вони потребують сторонньої допомоги для розвитку власного потенціалу.
Саме у цьому контексті в Україні успішно впроваджується Проект «Місцевий розвиток, орієнтований на громаду» (МРГ), який є спільною ініціативою Європейського Союзу та ПРООН в Україні [43].
Наразі впроваджується ІІ фаза проекту МРГ, що триватиме до 2015 року. Ефективність підходу місцевого розвитку, орієнтованого на громаду, було продемонстровано в 25 областях України, 200 районах, 832 місцевих радах та 835 організаціях громад. 449 612 чоловіків та жінок з 294 255 домогосподарств беруть участь в цьому проекті. МРГ зробив внесок в покращення якості освіти, енергозбереження, охорону здоров’я та захист довкілля, принісши користь близько 900 000 громадян України. Проект підсилив ефективне управління, підтримуючи такі його складові як прозорість та підзвітність на місцевому рівні. Крім того, завдяки діям проекту МРГ вдалося підвищити рівень довіри між громадянами та місцевими органами влади, змінити «радянський» спосіб мислення місцевих громад, та збільшити згуртованість громад. Впровадження МРГ також продемонструвало інші переваги активного залучення громадян до місцевого розвитку, а саме: а) краще розуміння потреб та пріоритетів громадян з боку місцевих органів влади та більш ефективний підхід до цільового використання коштів; б) краще розуміння громадянами викликів та проблем, з якими працюють місцеві органи влади; в) більш відповідальне ставлення та почуття відповідальності за громадські ресурси та блага; та г) переваги прозорого прийняття рішень, що зменшує вартість впроваджуваних ініціатив громад [43].
В основі проекту МРГ лежить методологія «Розвиток, орієнтований на громаду», що передбачає активізацію та самоорганізацію місцевих громад та налагодження їх партнерства із місцевою владою для спільного виконання та спів-фінансування ініціатив з розвитку громад. Цикл розвитку, орієнтованого на громаду, подано на рис. 1.2. Детально дана методологія представлена у виданому в межах проекту МРГ Практичному посібнику для організацій громад [58].
Рис. 1.2. Цикл розвитку, орієнтованого на громаду
Реалізація даної методології передбачає, зокрема, підвищення активності органів місцевого самоврядування у сфері підготовки пропозицій на різноманітні конкурси проектів і програм. Розглянемо особливості реалізації найбільш популярного в Україні Всеукраїнського конкурсу проектів та програм розвитку місцевого самоврядування.
Перетворення місцевого самоврядування, територіальних громад із постійних споживачів бюджетних коштів на джерело зростання економіки країни є на сьогодні одним з головним завдань держави. Ефективним державним інструментом, що дає змогу активним і компетентним представникам місцевого самоврядування у проектний спосіб вирішувати місцеві проблеми, став Всеукраїнський конкурс проектів та програм розвитку місцевого самоврядування (далі – Конкурс).
Ідея проведення Всеукраїнського конкурсу проектів та програм розвитку місцевого самоврядування (далі – Конкурс) належить учасникам муніципального руху, ініціативи яких були підтримані Президентом України на VIII Всеукраїнських муніципальних слуханнях (серпень 2002 року). У розвиток цих ініціатив була підготовлена і ухвалена нормативно-методична база започаткування і проведення щорічного Всеукраїнського конкурсу проектів та програм розвитку місцевого самоврядування. Конкурс створений як один з інструментів державної підтримки місцевого самоврядування у вирішенні питань регіонального розвитку [26].
Нормативно-правову базу Конкурсу складають Указ Президента України «Про Всеукраїнський конкурс проектів та програм розвитку місцевого самоврядування» від 28 жовтня 2002 р. № 952/2002, Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про Всеукраїнський конкурс проектів та програм розвитку місцевого самоврядування» від 18 січня 2003 р. № 64 (із подальшими змінами) та «Про затвердження складу ради Всеукраїнського конкурсу проектів та програм розвитку місцевого самоврядування» від 14 грудня 2011 р. № 1290 (із подальшими змінами) [5–7; 9].
Метою Конкурсу є відбір проектів та програм з питань розвитку місцевого самоврядування, спрямованих на розв’язання проблем регіонального та місцевого розвитку, поширення позитивного досвіду управлінської діяльності, набутого у процесі реалізації проектів [26].
Основними завданнями Конкурсу є:
– розвиток співпраці органів місцевого самоврядування, суб’єктів підприємницької діяльності та громадських організацій у розробленні і реалізації проектів та програм розвитку місцевого самоврядування;
– створення фонду підтримки перспективних проектів та програм розвитку місцевого самоврядування;
– узагальнення та поширення досвіду роботи, спрямованої на розв'язання проблем розвитку місцевого самоврядування;
– удосконалення інформаційної політики з питань розвитку місцевого самоврядування;
– відбір проектів та програм з метою надання за рахунок коштів державного бюджету фінансової підтримки для розвитку місцевого самоврядування.
Учасниками Конкурсу можуть бути органи місцевого самоврядування, які в установленому порядку зареєстрували проект або програму розвитку відповідної адміністративно-територіальної одиниці, попередньо затверджені рішенням відповідної ради.
Очікувані результати Конкурсу – створення банку інноваційних ідей, їх впровадження у практику діяльності органів місцевого самоврядування, поглиблення процесів муніципальної реформи, підвищення професійної компетентності посадових осіб місцевого самоврядування як складової державної кадрової політики.
Державний фонд сприяння місцевому самоврядуванню в Україні, виконуючи функцію Дирекції Конкурсу, віддає перевагу соціально спрямованим проектам, які є інноваційними, передбачають застосування сучасних технологій, а також реалізуються на умовах спільного з місцевими бюджетами фінансування.
Підписані угоди про співробітництво між Державним фондом сприяння місцевому самоврядуванню в Україні, обласними державними адміністраціями та обласними радами. Метою підписання угод є розвиток партнерських відносин, спільне проведення консультаційного, інформаційного та експертно-аналітичного забезпечення діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування з питань місцевого та муніципального розвитку. За ініціативою Державного фонду сприяння місцевому самоврядуванню і Україні у наступних роках також передбачається спільна з обласними радами та обласними державними адміністраціями робота щодо підготовки та реалізації регіональних програм, спрямованих на розвиток місцевого самоврядування, розробку пропозицій щодо формування та реалізації державної політики у сфері місцевого самоврядування; вивчення та розповсюдження практики застосування законодавства з питань місцевого самоврядування; проведення системних комунікативних заходів щодо розвитку місцевого самоврядування, вивчення кращих регіональних практик місцевого самоврядування з метою поширення досвіду на інші регіони України.
Дніпропетровська область стабільно є однією з лідируючих областей по активності поданих проектів та по кількості проектів-переможців конкурсу [53], а також активно реалізує заходи Обласного конкурсу проектів і програм розвитку місцевого самоврядування. Метою обласного конкурсу є відбір проектів і програм розвитку місцевого самоврядування (далі – проекти і програми), спрямованих на розв’язання актуальних проблем місцевого самоврядування, поширення позитивного досвіду, набутого у процесі їх реалізації, фінансування яких передбачається за рахунок коштів обласного бюджету, відповідних місцевих бюджетів, а також інших джерел, не заборонених чинним законодавством [31].
Учасниками конкурсу є органи місцевого самоврядування Дніпропетровської області, які в установленому порядку зареєстрували проект або програму розвитку відповідної адміністративно-територіальної одиниці, попередньо затверджені рішенням відповідної ради.
Основні завдання конкурсу:
– розвиток співпраці органів місцевого самоврядування, суб’єктів підприємницької діяльності, громадських організацій у розробленні та реалізації проектів і програм розвитку місцевого самоврядування;
– створення фонду підтримки перспективних проектів і програм розвитку місцевого самоврядування;
– узагальнення та поширення досвіду роботи, спрямованої на розв’язання проблем розвитку місцевих громад;
– удосконалення інформаційної політики з питань розвитку місцевого самоврядування.
Основними напрямами, за якими розробляються проекти і програми, є:
– реформування системи житлово-комунального господарства;
– розвиток мережі громадського транспорту;
– удосконалення системи планування, забудови і благоустрою населених пунктів;
– організація ефективної системи надання послуг населенню;
– розвиток ефективних механізмів управління;
– удосконалення процедури прийняття рішень органами місцевого самоврядування;
– розроблення пропозицій щодо розмежування повноважень між органами місцевого самоврядування різних рівнів;
– розроблення та реалізація інвестиційної політики місцевого самоврядування;
– розроблення та реалізація проектів енерго-, та ресурсозбереження, у тому числі в житлово-комунальній сфері;
– розвиток підприємництва;
– модернізація інженерної інфраструктури;
– реформування системи охорони здоров’я, освіти та соціального забезпечення;
– удосконалення механізмів організації громадського порядку, охорони довкілля;
– розвиток туристичної діяльності та курортної справи;
– упровадження механізмів ефективного використання фінансових, земельних, майнових та інших ресурсів розвитку місцевого самоврядування;
– підвищення рівня безпеки життя, зменшення ризику виникнення природних та техногенних катастроф на території адміністративно-територіальної одиниці;
– освітнє, наукове та інформаційне забезпечення розвитку місцевого самоврядування.
Підготовка й написання проектів і програм на обласний конкурс здійснюються аналогічно вимогам, розробленим для участі у Всеукраїнському конкурсі проектів та програм розвитку місцевого самоврядування, з урахуванням категорій учасників та максимального гранта, визначених п. 32 Положення про конкурс [31].
Для задоволення високого попиту на інформацію про сталий місцевий розвиток та зокрема, про досвід щодо застосування підходу «Розвиток, орієнтований на громаду» створено Центр управління знаннями. Цей Центр є ресурсом для обміну відповідними відомостями, знаннями, досвідом, а також тематичних обговорень та отримання консультацій. Центр був заснований з акцентом на зборі та систематизації існуючих знань про методологію і найкращі практики України щодо залучення громад до процесів місцевого розвитку, а також виконання громадами власних проектів з тим, щоб зробити їх доступними для ширшого кола існуючих і потенційних партнерів/користувачів.
Ключовим інструментом у досягненні цієї мети служитиме веб-портал Центру, що розроблений для зберігання та обміну інформацією і досвідом між дійсними та потенційними партнерами, а також зацікавленими особами, державними службовцями, посадовими особами місцевого самоврядування [58].
Головною метою Центру є сприяння віртуальному та особистому обміну знаннями між членами громади, організаціями громади, місцевими/районними/обласними і центральними органами влади, ресурсними центрами, громадянським суспільством, науковими організаціями, донорами, експертами. На обласному рівні Центр буде пов’язувати свою діяльність з обласними ресурсними центрами громади та обласними представництвами міжнародних проектів технічної допомоги. На районному рівні він буде пов’язувати районні ресурсні центри громади (рис. 1.3). Центр має стати профільною мережею та відкритою бібліотекою знань та кращих практик щодо розвитку, орієнтованого на громаду та врядування на основі участі.
