ЗМІСТ
ВСТУП …………………………………………………………………………. |
5 |
РОЗДІЛ 1 ЗАСТОСУВАННЯ ПРОЕКТНОГО ПІДХОДУ У РОЗВ’ЯЗАННІ ПРОБЛЕМ МІСЦЕВОГО РОЗВИТКУ В УКРАЇНІ ……...………………… |
8 |
1.1. Основні переваги застосування проектного підходу у розв’язанні проблем місцевого розвитку ……………………..…………........................... |
8 |
1.2. Особливості ініціації та фінансування проектів місцевого розвитку в Україні ……………………………………………………………………….. |
22 |
РОЗДІЛ 2 СУчасний стан ТА НАПРЯМИ ВДОСКОНАЛЕННЯ ПРОЕКТНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ У ЮР’ЇВСЬКІЙ РАЙОННІЙ РАДІ ДНІПРОПЕТРОВСЬКОЇ ОБЛАСТІ .…………………………………………. |
37 |
2.1. Загальна характеристика Юр’ївської районної ради Дніпропетровської області …………………………………………………… |
37 |
2.2. Дослідження счасного стану та підходів щодо удосконалення діяльності Юр’ївської районної ради Дніпропетровської області з підтримки проектів місцевого розвитку …………………………………... |
46 |
РОЗДІЛ 3 ПРОПОЗИЦІЇ ЩОДО УДОСКОНАЛЕННЯ ДІЯЛЬНОСТІ ЮР’ЇВСЬКОЇ РАЙОННОЇ РАДИ ДНІПРОПЕТРОВСЬКОЇ ОБЛАСТІ З ПІДТРИМКИ ПРОЕКТІВ МІСЦЕВОГО РОЗВИТКУ.……………………………………… |
67 |
3.1. Концепція проекту створення Ресурсного центру розвитку громад Юр’ївської районної ради Дніпропетровської області ...…………………… |
67 |
3.2. Обґрунтування проектної пропозиції для подання на Всеукраїнський конкурс проектів і програм розвитку місцевого самоврядування 2014 р. … |
74 |
ВИСНОВКИ …………………………………………………………………… |
86 |
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ ……………………………………... |
89 |
ДОДАТКИ ……………………………………………………………………... |
97 |
ВСТУП
Наявність соціально-економічних проблем супроводжує розвиток будь-якого територіального утворення у будь-які часи, адже воно становить складну відкриту динамічну систему, в якій у постійній взаємодії та, часом, у суттєвих суперечностях перебувають соціальний, економічний та екологічний складники. Управління таким утворенням, де окремі елементи можуть одночасно виступати і об’єктом, і суб’єктом цілеспрямованого впливу, потребує комплексного міждисциплінарного підходу, поєднання безпосередньо теорії управління з елементами економіки, планування та прогнозування, соціального проектування, інвестиційного менеджменту тощо. Такі фактори створюють можливість та доцільність використання у системі управління територією і проектного менеджменту [21].
Проектний підхід успішно реалізується в багатьох країнах на різних рівнях державного управління [22; 23; 27]. В Україні також усе більше органів державного управління та місцевого самоврядування намагаються застосувати проектний підхід до своєї діяльності. Але ці установи зіштовхуються зі складністю адаптації інструментів проектного менеджменту до вітчизняного публічного адміністрування. Існують і розбіжності в понятійному апараті.
На цей час в Україні набуває розповсюдження практика реалізації проектів у сфері муніципального управління й розвитку. Очевидно, що проекти такого типу відносяться до проектів публічного сектору та мають значну специфіку порівняно з бізнес-проектами, і, відповідно до спрямування, можуть забезпечувати як економічні, так і суто соціальні результати – вигоди територіальної громади.
Оскільки термінологія у цій сфері не є ще усталеною (проекти під гранти, муніципальні проекти розвитку, проекти місцевого та регіонального розвитку, проекти розвитку громад, регіональні проекти) далі у роботі використовується словосполучення «проекти місцевого розвитку».
У роботах О. Берданової, В. Вакуленка, О. Горєвої, З. Єнджеєвскі, В. Назаренка, В. Рача, Б. Тяна, А. Чемериса, І. Чикаренко, Ю. Шарова та інших (наприклад, [21; 33; 35; 45; 46; 51; 54; 59; 60]) неодноразово наголошувалось на тому, що застосування принципів проектних рішень для реалізації стратегічних ініціатив публічних інституцій дає можливість інтегрувати методологію проектного менеджменту в управлінські процеси цих організацій, надає реальний шанс сконцентрувати зусилля на досягнення стратегічних цілей, забезпечити організаційну, ресурсну та суспільну підтримку реалізації стратегії.
У працях І. Чикаренко та Т. Маматової [23; 56] було визначено характерні особливості, загальні риси та деякі відмінності проектів публічного сектору, які можуть бути як прибутковими, так і неприбутковими, та реалізуються на загальнодержавному, регіональному й місцевому, зокрема, муніципальному рівнях. У публікаціях та публічних виступах Є.Удода неодноразово наголошується на необхідності формування регіональної системи підтримки проектів місцевого розвитку [15; 49; 50].
За підтримки низки міжнародних проектів у останні роки в Україні видано значну кількість практичних посібників та довідників із реалізації проектів місцевого розвитку (наприклад, [10; 21; 33–36; 44; 52; 54; 63; 64]).
Об’єктом реального світу, на базі якого виконувалась робота є Юр’ївська районна рада Дніпропетровської області – орган місцевого самоврядування.
З метою сприяння ефективному здійсненню місцевими радами Дніпропетровської області своїх повноважень, місцевому і регіональному розвитку, узгодженню дій щодо захисту прав та інтересів територіальних громад у 2011 р. створено місцеву асоціацію органів місцевого самоврядування «Дніпропетровська обласна асоціація органів місцевого самоврядування» [48]. При асоціації діє ресурсно-інформаційний центр розвитку громад «Громади Дніпропетровщини», основною метою якого є стимулювання громадської активності, активності органів місцевого самоврядування в напряму проектної діяльності [39].
Для ефективного розвитку Юр’ївського району було обрано наступні стратегічні пріоритети: стійкий економічний розвиток; надійне функціонування систем життєзабезпечення; розвиток соціальної сфери. Для реалізації цільової моделі розвитку району необхідно постійно розробляти й реалізувати проекти.
Об’єктом дослідження є процеси застосування проектного підходу у розв’язанні проблем місцевого розвитку в Україні.
Предметом – удосконалення діяльності органу місцевого самоврядування з підтримки проектів місцевого розвитку (на прикладі Юр’ївської районної ради Дніпропетровської області).
Метою дипломної роботи є дослідження нових можливостей розв’язання проблем місцевого розвитку, що з’являються при впровадженні проектного підходу органами місцевого самоврядування на рівні району (на прикладі Юр’ївської районної раді Дніпропетровської області).
Завдання дипломної роботи:
розглянути основні переваги застосування проектного підходу у розв’язанні проблем місцевого розвитку;
вивчити особливості ініціації та фінансування проектів місцевого розвитку в Україні;
надати загальну характеристику Юр’ївської районної ради Дніпропетровської області;
дослідити стан та визначити підходи щодо удосконалення діяльності Юр’ївської районної ради Дніпропетровської області з підтримки проектів місцевого розвитку;
розробити концепцію проекту створення Ресурсного центру розвитку громад Юр’ївської районної ради Дніпропетровської області;
здійснити обґрунтування проектної пропозиції для подання на Всеукраїнський конкурс проектів і програм розвитку місцевого самоврядування 2014 р.
Робота структурно складається зі вступу, трьох розділів, висновків, переліку використаних джерел, додатків.
Розділ 1 застосування проектного підходу у розв’язанні проблем місцевого розвитку в україні
1.1. Основні переваги застосування проектного підходу у розв’язанні проблем місцевого розвитку
В умовах трансформацій, що відбуваються в Україні, великого значення набуває проблема належного обґрунтування управлінських рішень на будь-якому рівні. Реалізація концепції муніципального менеджменту вимагає застосування передових підходів і методів підготовки та впровадження управлінських рішень, які б забезпечили підвищення результативності та якості діяльності. До таких відноситься проектний підхід [46].
Публічна політика та управління проектами мають давню історію і відносно незначний період системного вивчення та усвідомлення. Становлення системи знань з управління проектами у публічному секторі розпочато з розвитком науки про публічну політику наприкінці 40-х – на початку 50-х років ХХ століття (хоча сам термін публічна політика уведений у науковий обіг лише у 70-х роках XX ст.).
На думку А. Чемериса, публічну політику можна розглядати як відповідь влади у форматі проекту на публічно визнану проблему у конкретних політико-правових і соціально-економічних умовах за допомогою різних способів втручання у соціальну дійсність [54].
Визначення проблеми та її винесення на публічний рівень (національний чи місцевий) відбувається у сфері публічної політики, яка є дороговказом для державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування, котрі втілюють відповідну політику у життя. Реалізація публічної політики відбувається через цілеспрямоване втручання органів державної влади та органів місцевого самоврядування в існуючу соціальну практику. Таке втручання спрямоване на зміну поведінки соціальних груп (цільових груп), які спричинили появу проблеми, і може відбуватися не лише у форматі указів Президента України, постанов уряду, розпоряджень, наказів і доручень міністерств, установ чи органів місцевого самоврядування, а й у формі програм чи проектів.
Сфера публічної політики – це публічний сектор, який охоплює всі аспекти буття та життєдіяльності громадян і громад. За методологією Міжнародного валютного фонду з 2001 р. публічний сектор охоплює сектор державного та місцевого управління та сектор публічних установ, підприємств і організацій.
Взаємозв’язок між публічною політикою та управлінням проектами наведено на рис. 1.1 [54].
Рис. 1.1. Взаємозв’язок між публічною політикою, стратегічним плануванням та управлінням проектами
Проектний підхід до управління полягає у намаганні виділення в процесах розвитку дискретно-окреслених системних комплексів, які інтегровані навколо певного результату розвитку, можуть бути описані єдиною системою цілепокладання й реалізовані через застосування такого управлінського інструменту, як проект [59].
Протягом значного періоду часу в Україні було прийняте таке вузькоспеціалізоване тлумачення поняття проекту: проект – це документально оформлений план споруди або конструкції (в англомовних країнах для означення цього поняття використовують термін «design»). Сучасне тлумачення проекту радикально відрізняється від зазначеного та виходить з того, що проект як категорія, форма й метод цілеспрямованих дій може застосовуватись у будь яких сферах людської діяльності для вирішення інвестиційних, технічних, організаційних, соціальних, наукових, інноваційних і багатьох інших завдань.
Р. Лундін та А. Седерхольм визначають проекти як специфічні області дій, які відокремлюються від інших сфер діяльності… за допомогою методу «4Т»: визначення задачі, часу, команди й переходу-перетворення (Task definition, Time limits, Team, Transition) [52].
У праці [21] наведено одразу чотири визначення проекту, при цьому три з них підкреслюють його обмеженість за часом і вартістю, одне наголошує, що проект має життєвий цикл, у межах якого відбуваються необхідні зміни відповідно до встановлених кількісних і якісних цілей, і одразу всі визначення характеризують проект як унікальний набір скоординованих робіт.
Відомий в Україні спеціаліст з управління проектами В. Рач зазначає, що проект – це унікальний набір скоординованих робіт заданого змісту з певними початковим й кінцевим термінами, обмеженими вартістю й часом реалізації, котрі спрямовані на досягнення запланованих цілей за характеристиками тривалості, вартості й задоволеності учасників [45].
Цей підхід кореспондується із позицією міжнародної організації зі стандартизації, яку відображено у чинних версіях міжнародних стандартів ISO серії 9000 та ISO 10006, які в Україні прийнято як національні: проект – це унікальний процес, який складається із сукупності скоординованих і контрольованих дій з датами початку та закінчення, що його виконують задля досягнення цілі, яка відповідає конкретним вимогам, і який містить обмеження щодо строку, вартості та ресурсів [17; 18].
Один з найбільш авторитетних науковців у сфері стратегічного планування в муніципальному менеджменті Ю. Шаров визначає проект як «особливу форму плану» [60, с. 237], який створюється для виконання робіт, що не є типовими й не повторюються в такому ж вигляді в майбутньому. Проект представляє собою комплекс робіт, що тісно взаємопов’язані загальною метою, послідовністю, строками виконання, ресурсами, і спрямовані на чітко визначений результат, після досягнення якого проект закінчує свій життєвий цикл [60, с. 64]. Важливою контексті даного дослідження є позиція стосовно застосування проектного підходу під час стратегічного планування, де зазначений підхід дозволяє чітко структурувати коло планованих локальних заходів, виділяючи у ньому дискретні частини, кожна з яких спрямована на досягнення чітко визначених цілей відповідно до конкретного пріоритету, й характеризується встановленим обсягом необхідних ресурсів та кінцевим строком отримання результату [60, с. 237]. З цих позицій проект визначається як «базова первинна одиниця плану та розподілу фінансових ресурсів» [60, с. 237]. Права й відповідальність за досягнення цілі та якість робіт по проектах завжди зосереджені на одній людині. Команда проекту – «група осіб у тимчасово створеній (проектній) структурі управління» [60, с. 238].
Неоднозначність тлумачень поняття проекту є природною, вона виходить з багатоманітності сфер і багатоплановості форм і підходів до застосування проектів як універсального комплексного способу досягнення цілей. Не всі дефініції поняття проекту можна вважати повними й методично збалансованими. До характерних рис деяких з них можна віднести відсутність змістовного (предметного) аспекту, або, навпаки, приналежність тільки до конкретного специфічного виду діяльності (наприклад, якщо результатами проекту є деякі фізичні об’єкти – будівлі, споруди, виробничі комплекси). Але більшість дефініцій основується на відображенні його сутності через комплексну реалізацію певного набору заходів, які є унікальними й потенційно-неповторюваними, а також через його ресурсну (зокрема, фінансову) та часову обмеженість.
За результатами дослідження публікацій зазначених вище авторів у роботі [56] визначено основні характерні компоненти проекту: чітко визначена мета, яка досягається разом з іншими вимогами; комплекс взаємопов’язаних робіт і ресурсів, які вимагають чіткої регламентації та координації; визначені строки початку й закінчення; обмежений життєвий цикл; обмежені ресурси; унікальний зміст та умови здійснення проекту; потенційна конфліктність (по роботах, ресурсах, часу тощо).
Проект завжди пов’язаний зі змінами його внутрішнього та зовнішнього оточення, його реалізація є цілеспрямованим перетворенням з існуючого стану на бажаний. Очікуваний результат проекту неявно визначається в його меті, яка має свою структуру та може бути подана як ієрархія (декомпозиція) у підцілях (завданнях і роботах) проекту. Основні характеристики проекту:
– наявність проблеми, на вирішення якої буде спрямовано проект;
– наявність учасників, включаючи основну цільову групу і кінцевих бенефіціаріїв (споживачів);
– системність та цілеспрямування;
– взаємозалежність мети, цілей, завдань, дій, ресурсів та очікуваних результатів проекту;
– обмеженість ресурсів;
– формування плану реалізації проекту на основі залежності між якістю, вартістю та тривалістю робіт проекту;
– виявлення потенційних ризиків та пошук шляхів їх подолання;
– виокремлення та взаємодія процесів творення продукту проекту та управління ним;
– наявність зворотного зв’язку між продуктами, результатами, цілями, діями і ресурсами проекту;
– розроблена система моніторингу та оцінки для підтримки управління проектом;
– фінансово-економічне обґрунтування користі від проекту, яка має перевищити видатки на його реалізацію [52].
У практичному посібнику «Розроблення та управління проектами у публічній сфері: європейський вимір для України». під проектом у публічній сфері розуміють «комплекс взаємопов’язаних логічно-структурованих завдань і заходів, упорядкованих у масштабі часу, які спрямовані на розв’язання найважливіших проблем розвитку держави, окремих галузей економіки, адміністративно-територіальних одиниць чи територіальних громад, організацій та установ і здійснюються в умовах фінансових та інших ресурсних обмежень у визначені терміни» [54, с. 12].
Особливістю проектів у публічній сфері є розв’язання проблем, які винесені на урядовий порядок денний та формалізовані (описані) у відповідних урядових документах – урядовій програмі, концепціях чи стратегіях у формі стратегічних пріоритетів чи завдань. Це має засадниче значення для розробки програм і проектів, оскільки головною підставою для розробки програм/проектів у публічній сфері є наявність проблеми, яка мусить бути зафіксована та легко перевірятися через засоби електронного зв’язку. Проекти можуть реалізовуватись одноосібно або ж у кооперації з партнерами. Сукупність проектів складає програму або портфель проектів.
Програма – це сукупність взаємопов’язаних за ресурсами, виконавцями і термінами проектів, які потребують координації та управління реалізацією для досягнення спільної мети. За тлумаченням керівництва з методів надання допомоги «Управління проектним циклом» [52] програма може:
– охоплювати увесь сектор (наприклад, програма для сектору охорони здоров’я);
– фокусуватися на одній частині сектору (наприклад, для сектору охорони здоров’я програма первинної медичної допомоги);
– представляти собою «пакет» проектів з однаковою темою/фокусом (наприклад, програма зв’язків між університетами країн Південно-Східної Азії і ЄС);
– бути, по суті, просто великим проектом з цілою низкою різноманітних компонентів.
За матеріалами [54] у публічній сфері розрізняють такі типи проектів: програмні (наприклад, проекти програми ТЕМПУС, програми «Сусідство і партнерство», Програми транскордонного співробітництва Польща – Білорусь – Україна 2007–2013 рр. тощо); дослідницькі; проекти технічної допомоги.
Окрім цього виділяють проекти під оголошені конкурси та проекти, що розробляються за ініціативою проектодавця.
Серед різноманіття видів проектів особливе місце посідають «проекти розвитку» (development projects). За визначенням В. Верби, проект розвитку – це системний комплекс заходів, спрямованих на досягнення оригінальних цілей розвитку через реалізацію якісних незворотних змін стану організації, які відбуваються протягом певного періоду, з визначеним бюджетом та обмеженими ресурсами [12].
У роботі [12] В. Верба виокремлює чотири підходи до розгляду поняття «розвиток організації» в науковій літературі:
– іманентна властивість системи, яка притаманна кожному підприємству та є передумовою його існування, як природний процес взаємопов’язаних між собою системних змін;
– процес удосконалення діяльності, прогресу системи, її трансформації, формування нових характеристик, які забезпечують інший рівень ефективності діяльності організації;
– процес розв’язання протиріч, які можуть відбуватися у вигляді адаптації або протидії середовищу, в якому вони виникають;
– процес реалізації нових ідей, цілеспрямованістю змін (без уточнення їх суті), які викликає впровадження інновацій у діяльність організації.
У роботі [23] наведено бачення О. Медведєвої щодо розкриття поняття розвитку на методологічному, методовизначальному й методичному рівнях розгляду діяльності як: напряму руху (діяльності) організації; придбання нових якостей організацією; появи якісно нових збалансованих властивостей в матеріальному та нематеріальному аспектах організації, які дозволяють принципово по-новому задовольнити потреби споживачів.
В Україні набуває розповсюдження практика реалізації проектів місцевого та регіонального розвитку. Проекти такого типу спрямовані на задоволення комплексу потреб територіальної громади й, у відповідності із встановленими цілями, можуть забезпечувати як економічні так і суто соціальні результати.
І. Чикаренко у праці [56] визначено характерні особливості, загальні риси та деякі відмінності проектів публічного сектору, які можуть бути як прибутковими, так і неприбутковими, та реалізуються на загальнодержавному, регіональному й місцевому, зокрема, муніципальному рівнях (табл. 1.1). Як видно з табл. 1.1, головні відмінності проектів на державному та муніципальному рівнях обумовлені масштабом охоплення ними проблем і ступенем впливу результатів їх виконання на суспільне життя. Для проектів загальнодержавного рівня споживачем результатів проекту є все населення країни, тоді як для проектів у сфері муніципального управління – територіальна громада. Головні цілі проектів загальнодержавного рівня спрямовані на забезпечення національного розвитку, покращення загальної соціально-економічної ситуації в країні. Для проектів у сфері муніципального управління характерним є вирішення проблем конкретної місцевості, тобто задоволення потреб та очікувань певної територіальної громади. До одної з характерних ознак проектів муніципального рівня відноситься підвищений фактор ризикованості отримання очікуваних результатів за причини недосконалої нормативно-правової бази та нестабільності фінансування, зокрема, довготривалих проектів.
Проекти приватного сектору завжди пов’язані з вкладенням фінансових ресурсів у їх реалізацію впродовж періоду часу, протягом якого інвестор планує віддачу від вкладеного капіталу з метою отримання як кінцевий результат власного прибутку. Проекти публічного сектору – це проекти, які реалізуються органами управління різних рівнів і відповідними публічними організаціями з метою максимального задоволення суспільних інтересів і потреб.
Таблиця 1.1