Розділ 3 Прокурорський нагляд за додержанням законів в Україні.

Відповідно до п.9 Перехідних положень Конституції України, на прокуратуру України покладається нагляд за додержанням і застосуванням законів. Цю функцію конкретизовано у ст.1 Закону України «Про прокуратуру», згідно з якою прокурорський нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, органами державного і господарського управління та контролю, Радою Міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими радами, їх виконавчими органами, військовими частинами, політичними партіями, громадськими організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, посадовими особами та громадянами здійснюється Генеральним прокурором України та підпорядкованими йому прокурорами. [10, с.291 – 292]

Прокурорський нагляд за додержанням і застосуванням законів є по суті видом діяльності спеціально уповноважених органів державної влади, що здійснюється від імені держави шляхом використання передбачених законом повноважень та правових засобів їх забезпечення, з метою з’ясування стану додержання Конституції України та законів, вжиття заходів до усунення порушень законів, притягнення винних до встановленої законом відповідальності, поновлення порушених прав.

У загальному вигляді завдання прокурорського нагляду сформульовані у ст.4 Закону “Про прокуратуру”:

1. закріплених Конституцією України незалежності республіки, суспільного та державного ладу, політичної та економічної системи, прав національних груп і територіальних утворень;

2. гарантованих Конституцією, іншими законами України та міжнародними актами соціально-економічних, політичних, особистих прав і свобод людини і громадянина;

3. основ демократичного устрою державної влади, правового статусу місцевих рад, органів самоорганізації населення.[2, с.5]

Для виконання прокурорами покладених на них завдань з нагляду за додержанням і застосуванням законів законодавство наділяє їх відповідними повноваженнями, які визначені, перш за все, ст.20,ст.44 Закону “Про прокуратуру”. За своїм змістом та призначенням вони можуть бути розділені на такі основні групи:

1. Повноваження по виявленню порушень законів, причин порушень та умов, що їм сприяють (ч. 2 ст. 19, ч.1 ст.20,п.п.1,2 ч.2 ст.44; ст.9 Закону “Про прокуратуру”);

2. Повноваження по усуненню порушень закону, причин та умов, що їм сприяли ( п.п.1,2,4,5, 6 ч.2 ст.20, п.п.2,3 ч.2 ст.44 Закону “Про прокуратуру”);

3. Повноваження по притягненню винних у порушенні закону осіб до встановленої відповідальності ( п.3 ч.2 ст.20 Закону “Про прокуратуру”).[10, с.292]

До першої групи повноважень відносяться:

1. безперешкодно за посвідченням, що підтверджує займану посаду, входити у приміщення органів державної влади та органів місцевого самоврядування, об’єднань громадян, підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, до військових частин, установ без особливих перепусток, де такі запроваджено; мати доступ до документів і матеріалів, необхідних для проведення перевірки, в тому числі за письмовою, і таких, що містять комерційну таємницю або конфіденційну інформацію. Письмово вимагати подання в прокуратуру для перевірки зазначених документів та матеріалів, видачі необхідних довідок, у тому числі щодо операцій, рахунків юридичних осіб та інших організацій, для вирішення питань, пов’язаних з перевіркою. Отримання від банків інформації, яка містить банківську таємницю, здійснюється у порядку та обсязі, встановлених Законом України “Про банки і банківську діяльність”;

2. вимагати для перевірки рішення, розпорядження, інструкції, накази та інші документи, одержувати інформацію про стан законності і заходи щодо її забезпечення;

3. вимагати від керівників та колегіальних органів проведення перевірок, ревізій діяльності підпорядкованих і підконтрольних підприємств, установ, організацій та інших структур незалежно від форм

4. власності, а також виділення спеціалістів для проведення перевірок, відомчих і позавідомчих експертиз;

5. викликати посадових осіб і громадян, вимагати від них усних або письмових пояснень щодо порушень закону;

6. перевіряти виконання закону органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, визначеними у ст.1 Закону “Про прокуратуру”;

7. у будь-який час відвідувати місця тримання затриманих, установи для примусового лікування і перевиховання, опитувати осіб, що там перебувають, знайомитися з документами, на підставі яких ці особи затримані, заарештовані або до них застосовано заходи примусового характеру;

8. перевіряти законність наказів, розпоряджень і постанов адміністрації цих установ, вимагати від посадових осіб пояснень з приводу допущених порушень;

9. розглядати заяви, скарги про порушення прав громадян та юридичних осіб;

10. брати участь у засіданнях органів державної влади і управління. [10, с.292]

До другої групи повноважень прокурора відносяться:

1. опротестовувати акти Прем’єр-міністра України, Кабінету Міністрів України, Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, виконавчих органів місцевих рад, підприємств, установ та організацій, громадських об’єднань, а також рішення і дії посадових осіб;

2. вносити подання або протест на рішення місцевих рад залежно від характеру порушень;

3. давати приписи про усунення очевидних порушень закону;

4. вносити подання до державних органів, громадських організацій і

посадовим особам про усунення порушень закону та умов, що їм сприяли.[10, с.293 – 294]

До третьої групи повноважень прокурора відносяться:

1. порушувати у встановленому законом порядку кримінальну справу, дисциплінарне провадження або провадження про адміністративне правопорушення, передавати матеріали на розгляд громадських організацій.[10, с.294]

Крім того, окремі повноваження прокурора по здійсненню нагляду за додержанням та застосуванням законів визначені в деяких інших законах.[9, с.60]

Наприклад відповідно до ст.30-32 Закону України “Про об’єднання громадян”, прокурор звертається з поданням до суду про застосування стягнення до об’єднання громадян, яке порушує законодавство.[9, с.60]

Не менш важливим у діяльності прокурорів є розгляд заяв і скарг громадян, що забезпечує виконання основних завдань прокурорського нагляду. Закон України “Про прокуратуру”( ст.12) зобов’язує прокурорів розглядати та вирішувати заяви, скарги, інші звернення громадян, які містять відомості про порушення законів. При цьому підлягають вирішенню як письмові, так і усні звернення, які надходять до прокуратури. Робота із зверненнями громадян надає прокурорам можливість одержати таку дуже важливу інформацію:

1.про порушення прав та свобод громадян;

2.про злочини та інші суспільно-небезпечні правопорушення, які вчиняються в регіоні;

3.про органи та посадових осіб, які порушують права та свободи громадян, вчиняють інші правопорушення;

4.про органи та посадових осіб, які порушують законодавство про звернення громадян.[9, с.47]

Порядок розгляду та вирішення заяв, скарг, інших звернень, які надходять в органи прокуратури, визначається нормами діючого законодавства (Закони України “Про звернення громадян”, “Про інформацію” тощо), а також наказами Генерального прокурора України.[9, с.48]

В органах прокуратури здійснюється особистий прийом громадян. Він організується таким чином, щоб громадянам було відомо, коли, де і хто з прокурорських працівників веде прийом відвідувачів.

У прокуратурах областей, міських, районних, міжрайонних та прирівняних до них прийом громадян проводиться протягом усього робочого дня відповідно до графіка, який вивішується у доступному місці.

Крім цього, у кожній прокуратурі встановлюється скринька “для скарг і заяв”, з якої щодня виймається кореспонденція.

По кожному зверненню в прокуратурі може бути прийнято одне з таких рішень :

• про прийняття до розгляду;

• про направлення на розгляд до підпорядкованої прокуратури;

• про направлення на розгляд до іншого відомства;

• про долучення до скарги, що надійшла раніше, або до матеріалів кримінальної справи для вирішення по суті.[9, с.49]

Звернення громадян, які надходять до органів прокуратури, за загальним правилом мають бути розглянуті та вирішені прокурором у строк не пізніше місяця, а ті, що не потребують вивчення та перевірки – не пізніше п’ятнадцяти днів. Законодавство передбачені і інші строки розгляду та вирішення звернень деяких категорій громадян. Так, запит народного депутата України вирішується у 15-денний або інший, встановлений Верховною Радою України строк; запит депутата місцевої ради – у строк, встановлений радою.[9, с.49]

Звернення народного депутата України, депутата місцевої ради розглядається протягом 10-ти днів.

У випадку, коли перевірити запит, звернення у встановлений законодавством термін неможливо, за мотивованим рапортом виконавця строк перевірки може бути продовжений, але не більше як до 30 днів (місяця), про що повідомляється депутат, голова відповідної ради.

Рішення по заяві або скарзі приймається тільки після ретельної перевірки викладених обставин та мотивів. Для цього в обов’язковому порядку мають бути витребувані необхідні документи, пояснення службових та інших осіб, дії яких оскаржується. За необхідності до перевірок, які провадяться за заявами та скаргами, можуть залучатися відповідні спеціалісти на підставі п.3 ч.1 ст.20 Закону “Про прокуратуру”.[9, с.49]

За підсумками перевірки складається висновок, а якщо у зверненнях йдеться про скоєння злочину, то приймається рішення відповідно до вимог кримінально-процесуального законодавства (ст. 97 КПК України).

Якщо вимоги заявника визнані обґрунтованими, звернення підлягає задоволенню. При цьому має бути вжито заходів до поновлення прав і законних інтересів заявника.

Після закінчення перевірки заявнику, на його прохання, надається можливість ознайомитися з документами і матеріалами, що безпосередньо зачіпають його права і свободи (із закритими провадженням кримінальними справами, матеріалами про відмову в порушенні кримінальної справи, наглядовими провадженнями за скаргами тощо) у тій мірі, в якій це не суперечить вимогам дотримання таємниці, охоронюваної законом.

Відповідно до ст.12 Закону “Про прокуратуру” в органах прокуратури вирішуються звернення про порушення прав громадян та юридичних осіб, крім скарг, розгляд яких віднесено до компетенції суду.[9, с.50]

Звернення, розгляд яких належить до компетенції судових органів, вирішуються у разі необхідності захисту інтересів держави та громадян, які неспроможні через фізичний або матеріальний стан захистити свої порушені чи оспорюванні права або реалізувати процесуальні повноваження (ст.36-1 Закону України “Про прокуратуру”).

Прокурори мають щорічно аналізувати стан роботи із зверненнями громадян, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, її наслідки заслуховувати на колегіях та оперативних нарадах.[9, с.50]

Реалізація прокурором його наглядових повноважень здійснюється у формі відповідних актів, які є юридичними фактами, що породжують прокурорсько-наглядові правовідносини між прокурором, з одного боку, та посадовими особами під наглядових об’єктів (а у ряді випадків – і громадянами), з другого.

Повноваження прокурора по виявленню та усуненню порушень закону, усуненню причин та умов, що їм сприяти та притягненню винних до відповідальності реалізуються у формі наглядових актів. Актами реагування можуть бути:

1. протести;

2. приписи;

3. подання;

4. позови та заяви до суду;

5. письмові вказівки;

6. вимоги;

7. протокол про адміністративне правопорушення.[8]

Протест на акт, що суперечить закону, приноситься прокуро­ром, його заступником до органу, який його видав, або до вище-стоячого органу. У такому ж порядку приноситься протест на неза­конні рішення чи дії посадової особи. У протесті прокурор ставить питання про скасування акта або приведення його у відповідність з законом, а також припинення не­законної дії посадової особи, поновлення порушеного права. Протест прокурора зупиняє дію опротестованого акта і підлягає обов'язковому розгляду відповідним органом або посадовою особою у десятиденний строк після його надходження. Про наслідки розгляду протесту в цей же строк повідомляється прокурору. У разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду про­курор може звернутися з заявою до суду про визнання акта не­законним. Заяву до суду може бути подано протягом п'ятнадцяти днів з моменту одержання повідомлення про відхилення протесту або закінчення передбаченого законом строку для його розгляду. Подача такої заяви зупиняє дію правового акта. Наведений правовий акт за суттю і фактично може бути засто­совано у ході здійснення майже всіх напрямів прокурорської діяльності, за винятком підтримання державного обвинувачення та функції пред­ставництва у судах. І зрозуміло чому. Адже протест - це акт прокурор­ського нагляду, а за судами прокуратура України нагляду не здійснює. Під час здійснення нагляду за органами, що виконують оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство про­курор незаконні, на його думку, дії та рішення також не опротестовує, а, використовуючи свої повноваження більш оперативно і ефектив­но, - скасовує їх своїми постановами, у порядку, визначеному КПК та галузевими законами ("Про оперативно-розшукову діяльність", "Про міліцію", "Про Службу безпеки України" тощо). [8]

Письмовий припис про усунення порушень закону вноситься про­курором, його заступником органу чи посадовій особі, які допустили порушення, або вище стоячому у порядку підпорядкованості органу чи посадовій особі, які правомочні усунути порушення. Письмовий припис вноситься у випадках, коли порушення за­кону має: а) очевидний характер і б) може завдати істотної шкоди інтересам держави, підприємствам, установам, організаціям, а та­кож громадянам, якщо не буде негайно усунуто. Припис підлягає негайному виконанню, про що повідомляється прокурору. Орган чи посадова особа можуть оскаржити припис вище сто­ячому прокурору, який зобов'язаний розглянути скаргу протягом де­сяти днів, або до суду. Припис, аналогічно протесту, - правовий акт винятково нагля­дового спрямування. [8]

Подання з вимогами усунення порушень закону, причин цих по­рушень і умов, що їм сприяють, вносяться прокурором, його заступником у державний орган, громадську організацію або посадовій особі, які на­ділені повноваженнями, усунути порушення закону, і підлягає невідклад­ному розгляду. Не пізніш як у місячний строк (за винятком розгляду по­дань прокурора, скерованих у судові інстанції, оскільки там законом встановлено інші строки та інший порядок реагування на них) має бути вжито відповідних заходів до усунення порушень закону, причин та умов, що їм сприяють, і про наслідки повідомлено прокурору. Колегіальний орган, якому внесено подання, повідомляє про день засідання прокурору, який має право особисто взяти участь у його розгляді.[8]

У разі порушення закону посадовою особою або громадянином прокурор, його заступник, залежно від характеру порушення закону, виносить мотивовану постанову про дисциплінарне провадження, провадження про адміністративне правопорушення або про порушення кримінальної справи щодо цих осіб. Постанова про порушення дисциплінарного провадження або провадження про адміністративне правопорушення підлягає розгляду повноважною посадовою особою або відповідним органом у десятиденний строк після її надходження, якщо інше не встановлено законом.[8]

Варто відзначити проте, що у ст.25 Закону визначаються вимоги до документів прокурорського реагування, згідно з яким у протесті, поданні, приписі або постанові прокурора обов’язково зазначається, ким і яке положення закону порушено, в чому полягає порушення, а також що і в який строк посадова особа або орган мають вжити для його усунення.[2, с.14]

Тому повноваження прокурора за умови їх повного та правильного застосування забезпечують ефективність прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів, а саме: своєчасне виявлення порушень закону, їх усунення та притягнення винних осіб до відповідальності.