30. Порядок образования, изменения и упразднения муниципаль­ных образований.

Состав муниципальных образований в конкретных субъек­тах Федерации весьма изменчив — причины разного рода при­водят к появлению новых муниципальных образований, к уп­разднению некоторых из действующих, к изменению границ между муниципальными образованиями, к иным существен­ным изменениям их статуса. Все эти отношения требуют свое­го нормативного упорядочения.

Для описания изменений муниципально-территориально­го устройства на нормативном уровне основными являются категории "образование", "преобразование", "упразднение"; остальные категории, такие, как "объединение", "выделение", "разделение" и т. п., служат их детализации.

Образование муниципальных образований — это процесс создания самостоятельных или внутригородских муниципаль­ных образований. Данный процесс должен основываться на воле­изъявлении населения обособляемых территорий и заключается в "закладке" на обособляемых территориях обязательных для муниципального образования признаков: самостоятельной струк­туры местного самоуправления (включающей выборный пред­ставительный орган местного самоуправления), муниципальной собственности, местного бюджета. Юридически создание нового образования фиксируется в его уставе, принимаемом непосред­ственно населением обособляемой территории или ранее избран­ным представительным органом местного самоуправления, и окон­чательно — в акте государственной регистрации этого устава. Хотя появление подлинно самостоятельного муниципального образования требует еще и включения нового образования в со­став субъектов межбюджетных отношений.

Образование муниципальных образований протекает в форме: 1) объединения двух или более муниципальных обра­зований в одно новое, 2) разделения муниципального образо­вания на два и более новых, 3) выделения одного муниципаль­ного образования из состава другого, 4) выделения террито­рий из двух и более муниципальных образований с целью их последующего объединения в одно новое муниципальное об­разование, 5) придания статуса муниципального образования вновь возникшим населенным пунктам и вновь присоединен­ным к субъекту Федерации территориям.

Упразднение муниципальных образований — это про­цесс прекращения существования самостоятельных или внут­ригородских муниципальных образований. Процесс упразд­нения противоположен процедуре образования новых муници­пальных образований; его суть — в утрате действующим му­ниципальным образованием конституирующих признаков: обо­собленной муниципальной собственности, собственного бюджета, самостоятельной структуры самоуправления, вклю­чающей представительный выборный орган. Однако порядок упразднения в принципе совпадает с порядком образования муниципальных образований и предполагает решение тех же вопросов, что решаются при образовании муниципальных об­разований. Здесь также необходимо первичное волеизъявле­ние населения или учет его мнения по вопросу о возможности упразднения муниципального образования, если, конечно, последнее не упраздняется в связи с утратой признака насе­ленности, например, по причине выезда людей в другую мес­тность. К сожалению, демографический кризис выражается в умирании целых населенных пунктов. В Свердловской области областным Законом от 7 августа 1996 г. по этой причине уп­разднено 43 населенных пункта.

Упразднение муниципальных образований может быть связано: 1) с объединением двух и более муниципальных обра­зований в одно новое, 2) разделением муниципального образо­вания на два и более новых, 3) присоединением к муниципаль­ному образованию новых территорий, населенных пунктов с последующим созданием на базе муниципального образования и присоединенных к нему земель нового муниципального об­разования, 4) с вхождением земель одного муниципального образования в состав другого, 5) прекращением существова­ния местного сообщества, на базе которого ранее было со­здано муниципальное образование, 6) с утратой местным со­обществом, на базе которого ранее было создано муници­пальное образование, способности к самостоятельному суще­ствованию.

Юридически упразднение муниципальных образований должно завершаться процедурой их исключения из реестров муниципальных образований, один из которых ведется на фе­деральном уровне, а второй — на уровне субъекта Федерации. В случаях исчезновения местных сообществ или их> недееспособности (невозможность собрать сход, собрание жителей в течение длительного времени; самороспуск представительно­го органа местного самоуправления и т. д.) решения об упраз­днении соответствующих муниципальных образований, види­мо, вправе принимать органы государственной власти субъек­тов Федерации.

Преобразование муниципальных образований — это процесс существенного изменения статуса действующих му­ниципальных образований без их упразднения. В широком смысле преобразование есть любое изменение статуса муни­ципального образования, которое влечет изменение устава последнего. В узком смысле преобразование заключается в изменении территориальных рамок муниципального образо­вания. Здесь требуется не только изменение устава, но и обя­зательный предварительный учет мнения населения либо му­ниципального образования в целом, либо тех его территорий, чей статус подлежит непосредственному изменению.

Преобразование муниципальных образований в узком смысле может осуществляться путем: 1) изменения границ между сопредельными муниципальными образованиями, 2) выделения из преобразуемого муниципального образования вновь создаваемого муниципального образования, 3) выделе­ния в составе города одного или более внутригородских муни­ципальных образований, 4) вхождения в состав города на пра­вах внутригородских муниципальных образований новых тер­риторий, населенных пунктов.

К существенным преобразованиям, не связанным с изме­нением территориальных границ муниципальных образований, относятся, например: 1) перенос их центров из одних населен­ных пунктов в другие, 2) смена их наименований, наименова­ний их центров, 3) изменение административного статуса на­селенного пункта, в границах которого действует муниципаль­ное образование (преобразование поселка в город и т. д.).

Любые преобразования муниципальных образований, вле­кущие изменения их уставов, подлежат государственной ре­гистрации.

Своеобразно решен вопрос об образовании, преобразова­нии, упразднении муниципальных образований в Законе Свер­дловской области "О порядке образования, преобразования и упразднения муниципальных образований в Свердловской об­ласти" от 12 ноября 1997 г. Данные процедуры максимально приближены областным законодателем к предусматриваемым гражданским законодательством процедурам образования, ре­организации, ликвидации юридических лиц (гл. 4 ГК РФ).

Под образованием муниципального образования понима­ется создание нового муниципального образования, не сопря­женное с преобразованием или упразднением других муници­пальных образований. Упразднение — прекращение муници­пального образования без передачи его территории, прав и обязанностей другим муниципальным образованиям в порядке правопреемства. Упразднение может иметь место только при утрате им признака населенности. Преобразование — объе­динение, разделение, выделение, присоединение муниципаль­ных образований, а также приобретение или утрата ими час­ти населенной территории. Приобретение или утрата муници­пальными образованиями части ненаселенной территории не рассматриваются как формы преобразования и осуществляют­ся в более упрощенной процедуре, чем процедура преобразо­вания. Не рассматриваются как формы преобразования пере­нос центров муниципальных образований, изменения их наи­менований.

В условиях существования сложившейся системы район­ных муниципальных образований, охватывающих собой всю территорию субъекта Федерации (а именно это имеет место в Свердловской области), изложенное толкование образования и преобразования делает процедуру образования неработаю­щей, поскольку образовать новое муниципальное образование можно только на территории субъекта Федерации, не входя­щей в состав действующего муниципального образования, а таких территорий просто нет! При данном положении вещей речь может идти только о процедурах преобразования суще­ствующих муниципальных образований. Однако в случае пе­рехода субъекта Федерации к одноуровневой модели местного самоуправления, при которой в качестве муниципальных об­разований могут выступать исключительно городские и сель­ские поселения, но не районы, приведенное толкование про­цедуры образования окажется приемлемым. Данная процедура будет необходима, например, при создании муниципального образования во вновь возникшем населенном пункте.

Формы преобразования муниципальных образований тол­куются в Законе Свердловской области следующим образом.

Объединение — слияние двух или более муниципальных образований в одно новое муниципальное образование с пере­ходом прав и обязанностей каждого из объединяющихся муниципальных образований к вновь возникшему муниципально­му образованию.

Разделение — разделение одного муниципального обра­зования на два и более муниципальных образований. При этом разделяемое муниципальное образование прекращается с пе­редачей его территории, прав и обязанностей вновь создавае­мым муниципальным образованиям.

Выделение — создание одного или нескольких муници­пальных образований путем выделения их из состава преобра­зуемого муниципального образования с передачей им части территории, прав и обязанностей последнего.

Присоединение — вхождение одного муниципального образования в состав другого с передачей преобразуемому муниципальному образованию своей территории, всех прав и обязанностей и прекращением своего существования.

Приобретение (утрата) части населенной территории — передача одним муниципальным образованием другому муни­ципальному образованию части его территории с расположен­ным на ней поселением (частью поселения).

Таким образом, создание и прекращение муниципальных образований в ходе объединения, разделения, присоединения, выделения не рассматривается в анализируемом Законе как образование и упразднение, видимо, потому, что при преоб­разовании муниципальных образований в названных формах решаются сложные вопросы правопреемства, перехода от од­них муниципальных образований к другим прав, обязаннос­тей, что исключено при образовании, упразднении муници­пальных образований в том их значении, которое заложено в данном Законе.

Приведем фрагмент анализируемого Закона, где и опре­деляются отношения правопреемства. Следует заметить, что законодатель Свердловской области одним из первых в стране попытался поставить и урегулировать вопросы правопреемства в сфере образования, преобразования, упразднения муници­пальных образований, которые ранее по большей части нахо­дились вне правового пространства.