44

МОДУЛЬ 1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО МЕНЕДЖМЕНТА

Тема 1 Теория административного менеджмента

Для отечественной высшей школы административный менеджмент является относительно новой дисциплиной. Отечественная управленческая практика в своём развитии, по существу, пропустила поворот к широкому освоению достижений административного менеджмента, который на западе пришелся на начало 50-тых годов. К тому же, фактически отсутствуют более или менее глубокие научные исследования, обобщающие отечественную практику административного менеджмента. Хотя дисциплина административный менеджмент давно преподаётся в американских и канадских университетах и колледжах, но до настоящего времени у нас не опубликовано ни одного переводного учебника.

Не случайно, что в отечественной и российской литературе отсутствует общепризнанное определение предмета административного менеджмента, а во многих учебниках и учебных пособиях нельзя встретить вообще каких-либо упоминаний об этой дисциплине.

В первом приближении предмет административного менеджмента можно определить как организационную деятельность в сфере управления социально-техническими системами, каковыми являются современные организации.

Такое определение в целом правильно передаёт суть предмета административного менеджмента. В нем обращается внимание на человеческую составляющую объекта управления (вспомним из курса философии, что социальное раскрывается только во взаимодействии между людьми), а также на его технико-технологическую составляющую. Эти две составляющие соединяются в единый процесс производства продукции или предоставления услуг благодаря организации управления. Простая логика подсказывает, что управление организацией должно начинаться с организации самого управления.

Однако приведенное определение, отражая социально-техническую суть административного менеджмента, все же носит общий характер и нуждается в конкретизации.

Не обращаясь пока к немногочисленным отечественным и российским публикациям, в которых делаются некоторые спорные, на наш взгляд, попытки определить предмет административного менеджмента, рассмотрим этимологию словосочетания «административный менеджмент», то есть его происхождение и родственные отношения с другими словами.

Слова «административный» и «менеджмент» неоднозначны, хотя и близки по значению.

Поэтому словосочетание «административный менеджмент» может вызывать некоторые ассоциации, которые не совсем укладываются в ранее приведенное нами определение. Например, слово «административный» может ассоциировать как с управленческой деятельностью государственных органов, так и с деятельностью некоммерческих организаций, общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, в которой отсутствуют хозяйственные функций. Требует также пояснения, в чём заключается содержание организационной деятельности в сфере управления.

Поэтому приведенное ранее определение административного менеджмента, как организационной деятельности в сфере управления сложными социально-техническими системами (организациями), нуждается в уточнении и более развёрнутом представлении.

Для этого вначале конкретизируем смысл, который в приведенном ранее определении предмета административного менеджмента вкладывается в слова «административный», «организационная деятельность», «менеджмент», а также рассмотрим содержание организационной деятельности в сфере управления.

Прилагательное «административный» берет начало от понятия «администрация».

Само же понятие «администрация» [лат. administratio управление, руководство] имеет ряд значений.

Во-первых, под «администрацией» традиционно понимается некоторая совокупность процессов, а именно управленческая деятельность государственных органов или организационная деятельность в сфере управления.

Рассмотрим первую часть данного определения: «…управленческая деятельность государственных органов». Эту часть определения сегодня нельзя считать исчерпывающей. К управленческой деятельности государственных органов в условиях демократизации государственной жизни следует также отнести соответствующую деятельность исполнительных органов советов, которые выполняют децентрализованные государственные функции, реализуя в соответствии с Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине» собственные и делегированные им полномочия. Органы самоорганизации населения (домовые, квартальные, уличные комитеты) также входят в систему местного самоуправления (пункт 1 статьи 5 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине»). Деятельность органов самоорганизации населения продолжает управленческую деятельность органов местного самоуправления. Кроме того, управленческая деятельность осуществляется внутри административных аппаратов Президента Украины, парламента, судов, прокуратуры, внутри вспомогательных органов парламента и судебной системы, а также внутри аппаратов областных и районных советов.

Поэтому первая часть определения понятия «администрация» с учётом современных реалий должна быть сформулирована следующим образом: «…управленческая деятельность государственных органов, административных аппаратов президента, парламента, судов, прокуратуры, вспомогательных органов парламента и судебной системы, исполнительных органов местного самоуправления, аппаратов областных и районных советов, органов самоорганизации населения».

Получается довольно длинное и громоздкое, но точное определение. Заметим, что во многих зарубежных демократических государствах к рассматриваемому в данном контексте термину «администрация» обычно добавляется прилагательное «публичная», которое очерчивает границы соответствующего сложного определения, отделяя субъекты публичного права от субъектов приватного права. В содержательном плане терминологическое сочетание «публичная администрация» отражает также зависимость организационно-исполнительской деятельности государства, которая в значительной мере децентрализована, от гражданского общества.

Если кратко, то первую часть рассматриваемого определения можно переформулировать следующим образом: «…управленческая деятельность публичной администрации».

Заметим также, что деятельность публичной администрации не сводится только к управлению. Это обусловлено тем, что в соответствии с Конституцией Украины человек признается высшей социальной ценностью, а его права и свободы, их гарантии должны определять содержание и направленность деятельности государства (статья 3 Конституции Украины). Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать только на основании, в пределах полномочий и способом, которые предусмотрены Конституцией и законами Украины (часть вторая статьи 19 Конституции Украины). Публичное администрирование должно осуществляться в правовой форме. Административное право, которое применяется к регулированию публичного администрирования, должно выполнять, прежде всего, правообеспечивающую, правозащитную и правоохранительную функции. Управленческая функция носит по отношению к ним соподчинённый характер. Поэтому основной смысл публичного администрирования заключается в обеспечении, защите и охране прав, свобод человека и их гарантий. Правообеспечивающая и правозащитная функции должны преобладать в публичном администрировании. Управленческая и правоохранительная функции должны носить по отношению к ним подчинённый характер.

Можно также в зависимости от объекта управления выделить управленческую деятельность, которая направляется за пределы соответствующего органа и регулирует определенные общественные отношения, а также управленческую деятельность, которая носит внутриорганизационный характер, направлена на регулирование административно-правовых и трудовых отношений внутри органа публичной власти, обеспечивая его внутреннюю организацию.

Заметим, что в этой связи в международных статистических стандартах публичное администрирование, воздействие которого в целом простирается за пределы органов публичной власти, рассматривается как обособленный вид экономической деятельности, результатом которого является предоставление публичных (государственных и муниципальных) услуг обществу в целом, отдельным категориям населения, территориальным громадам, домашним хозяйствам, отдельным лицам.

Организации приватного права, в отличии органов публичной власти, не могут влиять на общественные отношения путем принятия и обеспечения при необходимости принудительного исполнения нормативно-правовых актов. Речь может идти лишь о взаимовыгодных договорных взаимоотношениях организации с внешними субъектами, соблюдении законодательства и своих обязательств перед государством, социальной ответственности организации. Здесь вся управленческая деятельность направлена на внутреннюю организацию, на упорядочение отношений внутри самой организации для достижения своих целей.

Рассмотрим вторую часть приведенного ранее определения: «…организационная деятельность в сфере управления». Поскольку управление объективно необходимо для эффективного функционирования любой организации, то в данном контексте сфера администрирования (управления) может трактоваться предельно широко в зависимости от того, кто подразумевается под субъектом управления. В качестве субъектов управления могут выступать государственный орган, орган местного самоуправления, орган самоорганизации населения, объединение предприятий или предприятие любой формы собственности, некоммерческая организация, общественное объединение, определенные должностные лица перечисленных организаций.

По смыслу организационная деятельность в сфере управления является той общей областью, в которой «пересекаются» практика менеджмента, с одной стороны, и практика государственного управления и местного самоуправления, с другой.

Во-вторых, под «администрацией» традиционно понимаются субъект управления, руководства.

К субъектам управления относят органы исполнительной власти государства, которые непосредственно осуществляют управленческую деятельность в рамках предоставленной им компетенции (правительственный аппарат). С учётом современных реалий к органам исполнительной власти государства следует добавить исполнительные органы советов и другие административные структуры публичной власти. В целом в условиях демократизации государственной жизни, как уже рассматривалось, субъекты государственного управления и местного самоуправления составляю публичную администрацию.

В самом общем контексте к администрации обычно относят должностных лиц, руководящий персонал какого-либо учреждения, предприятия.

Данное определение субъекта управления (администрирования) является наиболее широким, связано с организационной деятельностью администрации в сфере управления организациями публичного и приватного права.

Наиболее рельефно круг должностных лиц, относящихся к администрации учреждения, предприятия, был выписан в советское время в трудовом законодательстве. Термин «администрация» в Кодексе законов о труде Украины (Закон Украины от 10.12.1971) использовался для определения одной из сторон коллективного договора. Администрация заключала коллективный договор с профсоюзным комитетом предприятия, выступающим от имени трудового коллектива. Также администрация представляла сторону предприятия, организации в трудовых отношениях с работником, которые возникают по поводу приёма на работу и увольнения с работы, условий и оплаты труда, участия в управлении производством и т.д. Реально администрацию представлял руководитель предприятия, учреждения, организации.

В связи с утверждением многообразия форм собственности и организационно-правовых форм хозяйствования в последствии в Кодекс были внесёны изменения. Вместо слова «администрация» стали употреблять словосочетание «собственник или уполномоченный им орган (лицо)».

Собственником при заключении коллективного договора, по сложившейся практике, обычно выступает руководитель предприятия, учреждения, организации. Однако так бывает не во всех случаях.

Так, руководитель государственного предприятия, учреждения или государственной организации имеет исключительное право при заключении коллективного договора выступать от имени соответствующего предприятия, учреждения или организации. Органы управления государственным имуществом такого права не имеют.

Но на предприятиях, в учреждении или организации коммунальной собственности право определять уполномоченный собственником орган для заключения коллективного договора принадлежит его руководителю, если уполномоченный управлять коммунальным имуществом орган не взял эти функции на себя.

На предприятиях, в организациях, не относящихся к государственной и коммунальной формам собственности, вопрос о субъекте коллективного договора на стороне собственника решается аналогично и должен быть определён Уставом предприятия. Это может быть частный собственник или уполномоченное им должностное лицо. В качестве собственника при заключении коллективного договора в соответствии с Уставом могут также выступать несколько лиц-учредителей предприятия, выбранный ими на общем собрании учредитель или же наблюдательный совет акционерного общества, когда собственников много.

В организационном контексте, кроме широкой трактовки понятия «администрация», существует ещё узкая, когда к администрации относят только распорядителей, устроителей чего-либо. Это наиболее узкое определение администрации, выделяющее лишь часть должностных лиц некоторой формальной организации, которые выполняют от её имени определённые функции.

Заметим, что под формальной организацией в общем случае понимается малая или большая группа людей, деятельность которых сознательно координируется для достижения общих целей. Это может быть, например, частное или коммунальное предприятие, предприятие общегосударственной или коллективной собственности, или же государственное, коммунальное или частное учебное заведение, политическая партия или другое общественное объединение (их первичные организации), государственный орган или орган местного самоуправления, орган самоорганизации населения и т.д.

В целом же именно администрация, гипотетически представленная как наиболее обобщенный субъект управленческого процесса, выполняет весьма необходимую задачу - закладывает основы организационной деятельности в сфере управления (независимо от того, какая формальная организация подразумевается).

Соответственно организационная деятельность в сфере управления - это, как ранее отмечалось, именно та общая область, в которой «пересекаются» практика менеджмента, с одной стороны, и практика государственного управления и местного самоуправления, с другой. Организационная деятельность в сфере управления направлена во внутрь организации (организаций).

Понятие «организационная деятельность» прямо связано с тем значением, которое обычно вкладывается в слово французского происхождения «организовывать» [фр. organiser]. Слово «организовывать» имеет три значения.

Во-первых, слово «организовывать» используется в значении «…устроить, основать, создавать». Необходимость в соответствующей организационной деятельности возникает при открытии организации или уточнении её миссии, целей и задач, при совершенствовании организации управления всей организацией, отдельными её подразделениями, рабочими и административными процессами. При этом должны быть получены ответы на вопросы что, каким образом и кто должен выполнять в сфере управления организацией.

Всякий раз приходится обращаться к некоторым исходным положениям (принципам) организации профессиональной деятельности администрации, построения рациональной структуры управления, формирования производственных и трудовых отношений.

Во-вторых, слово «организовывать» обычно используется в значении «…объединить, сплотить». Здесь подчеркивается человеческий аспект организационной деятельности, вовлечение персонала в реализацию миссии и целей организации.

В-третьих, слово «организовывать» означает «…упорядочить что-либо». Упорядочивать можно процессы, функциональное, профессионально-квалификационное и должностное разделение управленческого труда, структуры управления, требования к персоналу и результатам его деятельности. Все эти вопросы становятся предметом организационной деятельности в сфере управления и предполагают установление определенных регламентов работы, норм управленческого труда и профессионально-квалификационных характеристик должностей, а также утверждение организационных структур, штатных расписаний, соответствующих положений о подразделениях, должностных инструкций, правил внутреннего трудового распорядка, а также заключения трудовых и коллективных трудовых договоров.

Второе слово в названии изучаемого курса - «менеджмент», отражает современные достижения управленческой науки, указывает на отличия административного менеджмента от администрирования как формально-бюрократической деятельности. Под администрированием обычно понимают управление (руководство), которое осуществляется исключительно путем приказов и командования, игнорируя роль персонала в управлении организацией (или, как писали в советское время: «…игнорируя роль масс в управлении производством»).

В чём преимущества менеджмента по сравнению с администрированием? Преимущества менеджмент в том, что менеджмент – это наука, позволяющая управление из искусства, отдельными элементами которого могут без специального обучения овладеть в процессе практической деятельности немногие, перевести в разряд профессиональной деятельности специально обученных людей, которые достигают поставленных целей, используя преимущественно раннее отработанные подходы, методы и административно-управленческие технологии.

Вспомним эволюцию менеджмента.

В своём развитии менеджмент вобрал в себя достижения школы научного управления, классической или административной школы управления, школ человеческих отношений и поведенческих наук, науки управления (количественной школы). Крупным поворотом в управленческой мысли стала концепция процессного подхода к управлению (начало 50-тых годов прошлого столетия). В соответствии с процессным подходом выделяются исходные функции управления: планирование, организация, мотивация и контроль, а также связующие их процессы (коммуникации и принятие решений). Процессный подход позволил синтезировать предшествующие достижения менеджмента в единую динамическую модель.

Понимание взаимозависимости функций управления способствовало развитию управленческого мышления с позиций процесса. Утвердилось понимание того, что процесс управления будет достигать своих целей, если все взаимозависимые исходные функции управления будут составлять целостный процесс управления, выполняясь своевременно, полностью и должным образом.

Немного позже (в конце 50-тых годов прошлого столетия) к управлению стали применять системный подход, позволяющий выделять внутренние и внешние переменные организации и представлять взаимосвязи отдельных частей организации, а также взаимозависимость организации как открытой системы и внешней среды. Это способствовало развитию системного управленческого мышления.

В конце 60-тых годов в управлении находит применение ситуационный подход, обращающий внимание на ситуационные переменные организаций и из внешней среды, их влияние на организацию и эффективность управления, а также на выбор приёмов управления в зависимости от складывающейся ситуации. Это способствовало развитию ситуационного управленческого мышления при рассмотрении организационных проблем и их разрешении.

Теория систем и ситуационный подход дополнили процессный подход и позволили сформировать наиболее широкое представление о процессе управлении.

При этом наряду с традиционными представлениями об управлении как о деятельности, осуществляемой посредством вертикального разделения труда между руководителями различного ранга и направляемой на координацию работы линейных и функциональных подразделений, утверждалось представление об административно-управленческих технологиях, позволяющих выделять кросс-функциональные и функциональные процессы (бизнес-процессы и административные процедуры) и управлять ими.

На протяжении второй половине прошлого столетия ряд достижений управленческой мысли заставляют все больше и больше обращаться к управлению процессами. К этим достижениям следует отнести развитие стратегического менеджмента, концепцию учета по центрам ответственности, менеджмент качества на основе международных стандартов серии ISO 9000, организация маркетинговых систем, управление цепочками поставок, сбалансированную систему показателей, стратегическую инициативу «качество на уровне шести сигм».

Отличительной особенностью содержания организационной деятельности в сфере управления, наряду с усилением внимания к административно-управленческим технологиям, во второй половине прошлого столетия в индустриальных странах становится формирование производственных (в публичном администрировании – публично-административных) и персональных отношений, вовлекающих работников в реализацию миссии и целей организации и способствующих их развитию.

Эта содержательная область административного менеджмента является граничной с менеджментом персонала и трудовым законодательством, а в сфере публичного администрирования – дополнительно ещё с законодательством о государственной службе и службе в органах местного самоуправления.

Современная экономика труда и современный менеджмент рассматривают человеческий капитал как главный фактор эффективной работы любой организации, отдавая должное формированию персональных и производственных отношений с работниками и их азвитию.

Так, в Японии, которая продемонстрировала во второй половине прошлого столетия значительные успехи в развитии своей экономики, одной из основных отличительных характеристик в сравнении, например, с американской практикой является особенно уважительное, партнёрское отношение корпораций к своим работникам. Немецкие работодатели и представители отраслевых профсоюзов ФРГ считают нормальным развитие отношений с работниками от рабочей борьбы к коллективным переговорам и далее к социальному партнёрству.

В современном менеджменте утверждается представление о том, что необходимо поступательно преодолевать расстояние между действительным отношением к людям и утверждением, что «люди – наше главное достояние». Для этого надо, чтобы человеческие ресурсы стали стратегическим центром принятия решений. Вовлечение персонала в реализацию миссии и целей организации, развитие интеллектуального потенциала персонала организации предполагают также другие управленческие инициативы и начинания такие, как переориентация на потребности клиентов, повышение их удовлетворённости и лояльности, улучшение финансовой деятельности и другие.

Таким образом, с учётом проведенного исследования этимологии словосочетания «административный менеджмент» и на основе общего анализа содержания этого понятия можно сформулировать следующее определение предмета административного менеджмента.

Предметом административного менеджмента являются принципы и подходы профессиональной организационной деятельности в сфере управления по проектированию и совершенствованию административно-управленческих технологий, построению рациональных структур управления, формированию персональных и производственных и отношений, вовлекающих работников в реализацию миссии и целей организации и способствующих развитию человеческого капитала.