7. Законодавчий процес та його стадії

Законодавчий процес — це чітко врегульована Кон­ституцією України та Регламентом Верховної Ради діяльність, яка полягає в творенні законів. Ця діяльність здійснюється в кілька послідовних етапів або стадій. Звичайно виділяють основні стадії законодавчого про­цесу:

1) підготовка законопроекту (законодавчої пропози­ції) та внесення його до Верховної Ради – законодавча ініціатива;

2) попередній розгляд законопроекту в комітетах Верховної Ради;

3) обговорення законопроекту на пленарних засідан­нях Верховної Ради з його наступним прийняттям або відхиленням (повністю чи частково);

4) підписання (санкціонування) та оприлюднення закону¹.

Крім основних може виникнути потреба в додатковій стадії – обговорення вмотивованих пропозицій Прези­дента України в разі повернення ним прийнятого закону до Верховної Ради (повторний розгляд).

Підготовка законопроекту та внесення його до Верховної Ради. Згідно з Регламентом Верховної Ради розробка проектів законів здійснюється за правом, визна­ченим законом, за дорученням Верховної Ради, на замов­лення на договірній основі, а також в ініціативному по­рядку. Верховна Рада може доручити розробку проекту закону (його структурної частини) комітету або тимчасо­вій спеціальній комісії Верховної Ради, а також Уряду.

Розробка законопроекту про державний бюджет є обов'язком Кабінету Міністрів України, передбаченим Конституцією України (п. 6 ст. 116), і здійснюється ним за правом.

В ініціативному порядку законопроекти мають право розробляти громадяни і юридичні особи.

Законодавча ініціатива – це офіційне внесення до Верховної Ради уповноваженим суб'єктом законопроекту або законодавчої пропозиції. Законопроект та законодавча пропозиція – дві основні форми реалізації права законо­давчої ініціативи. При цьому, під законопроектом розумі­ється текст майбутнього закону з усіма його атрибутами (преамбулою, статтями, параграфами тощо), а під законодавчою пропозицією – ідея або концепція майбутнього закону. Регламент Верховної Ради передбачає можливість застосування ще й такої форми як поправка.

Поправкою вважається пропозиція до іншої пропози­ції, що доповнює, змінює чи виключає частину основної пропозиції.

Законопроекти та законодавчі пропозиції, які внося­ться на ім'я Верховної Ради, реєструються в Секретаріаті Верховної Ради.

Право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України мають особи і органи, визначені ст. 93 Консти­туції України. До них відносяться:

• Президент України;

• народні депутати України;

• Кабінет Міністрів України;

• Національний банк України.

Цей перелік суб'єктів права законодавчої ініціативи є вичерпним. Це означає, що будь-яка інша особа або орган можуть в ініціативному порядку розробляти законо­проекти або законодавчі пропозиції, але вносяться вони до Верховної Ради лише визначеними Конституцією України суб'єктами права законодавчої ініціативи.

Наявність у суб'єкта права законодавчої ініціативи означає, що Верховна Рада зобов'язана розглянути вне­сений ним законопроект або законодавчу пропозицію.

Конституція України суттєво обмежує коло суб'єктів права законодавчої ініціативи при перегляді Конституції та внесенні до неї змін і доповнень. Так, законопроект про внесення змін до Конституції України може бути поданий до Верховної Ради України Президентом України або не менш, як третиною народних депутатів України від конс­титуційного складу Верховної Ради України.

Попередній розгляд законопроекту в комітетах Верховної Ради.

Законодавча пропозиція чи законопроект після по­ширення їх серед депутатів для попереднього розгляду та підготовки висновку про доцільність їх прийняття і включення до порядку денного сесії, а також про поря­док подальшої роботи над ними передаються відповід­ним комітетам Верховної Ради з визначенням терміну виконання і одночасно передаються комітету, до компе­тенції якого входять питання конституційності актів. При цьому для підготовки висновку визначається голов­ний комітет, якому інші комітети у визначений термін подають свої висновки про наслідки розгляду ними за­конодавчої пропозиції чи законопроекту.

Головний комітет вивчає законопроект на його прий­нятність. Питання про неприйнятність законопроекту може виникнути на таких підставах:

1. їх невідповідності ратифікованим міжнародним договорам і угодам;

2. їх невідповідності Конституції або чинним зако­нам, іншим актам Верховної Ради;

3. коли їх прийняття не входить до компетенції Вер­ховної Ради;

4. коли вони виходять за межі законодавчого регу­лювання взагалі або даного законопроекту зокрема;

5. коли наслідком їх прийняття буде неузгоджене з Кабінетом Міністрів України скорочення надходжень або виникнення чи збільшення видатків з державного або місцевих бюджетів.

У ході попереднього обговорення законопроекту в комітетах Верховної Ради може бути поставлене прею­диціальне або відкладальне питання стосовно законопроекту в цілому чи його структурної частини, з пропо­зицією не розглядати його взагалі або відкласти його розгляд чи прийняття остаточного рішення щодо нього до настання певних обставин чи здійснення певних дій.

Законодавча пропозиція чи законопроект після попе­реднього розгляду у відповідних комітетах з їх висновка­ми передаються на розгляд Верховної Ради для прийняття рішення щодо включення їх до порядку денного сесії.

Обговорення законопроекту на пленарних засідан­нях Верховної Ради здійснюється в ході трьох читань.

При першому читанні обговорюються основні поло­ження законопроекту. При цьому Верховна Рада заслу­ховує доповідь його ініціатора, співдоповіді ініціаторів внесення кожного альтернативного законопроекту (якщо такі є) в порядку їх надходження, співдоповідь головного комітету; заслуховує відповіді на запитання, обговорює основні положення законопроекту і його структуру (час­тини, розділи, глави, статті, повноту і послідовність їх викладення); заслуховує пропозиції та зауваження щодо них, розглядає пропозиції про опублікування законопро­екту для народного обговорення.

За наслідками обговорення законопроекту в першому читанні Верховна Рада може прийняти рішення про:

1. відхилення законопроекту;

2. передачу законопроекту на доопрацювання зі вста­новленням терміну доопрацювання і повторне подання його на перше читання;

3. опублікування законопроекту для народного обго­ворення, доопрацювання його з урахуванням наслідків обговорення і повторне подання на перше читання (кіль­кість повторних перших читань необмежена);

4. прийняття законопроекту за основу (з можливим доопрацюванням) і доручення відповідним комітетам підготувати законопроект на друге читання.

Друге читання полягає в постатейному обговоренні законопроекту та внесених депутатами пропозицій, поправок. До другого читання законопроект подається у вигляді таблиці, яка містить:

1. законопроект, прийнятий в першому читанні за ос­нову;

2. всі внесені і не відкликані у встановленому поряд­ку пропозиції, поправки;

3. висновки головного комітету щодо внесених про­позицій, поправок, поправок до поправок;

4. законопроект у редакції, запропонованій головним комітетом для другого читання.

Під час другого читання законопроекту Верховна Рада здійснює постатейне голосування. На голосування ставиться окремо кожна стаття законопроекту.

Друге читання завершується прийняттям Верховною Радою рішення про:

1. відхилення законопроекту;

2. повернення законопроекту на доопрацювання з подальшим поданням його на повторне друге читання;

3. опублікування для народного обговорення законо­проекту в редакції, прийнятій на першому або другому читанні, доопрацювання з урахуванням наслідків обго­ворення і повторне подання його на друге читання;

4. повернення законопроекту на доопрацювання з подальшим поданням його на третє читання (за умов, що обсяг визначених Верховною Радою для доопрацювання і розгляду на третьому читанні статей є незначним, що вони не мають преюдиціального, першопрохідного чи визначального характеру стосовно інших статей законо­проекту і щодо них теж нема питання про неприйнят­ність або преюдиціального чи відкладального питання);

5. прийняття законопроекту в другому читанні, під­готовку його і подання на третє читання (одночасно Вер­ховна Рада визначає комітети Верховної Ради та інші органи для розробки, попереднього розгляду і подання проекту плану організаційних, кадрових, фінансових, матеріально-технічних, інформаційних заходів для вве­дення закону в дію в разі його прийняття).

Третє читання проводиться з метою внесення редак­ційних правок, узгодження структурних частин схвалено­го в другому читанні законопроекту між собою, узго­дження розглянутого законопроекту з іншими законами. Під час третього читання також розглядаються і прийма­ються рішення щодо тих статей і поправок, розгляд яких за рішенням Верховної Ради виносився на третє читання.

На третє читання законопроект подається головним комітетом у вигляді кінцевої його редакції. Внесені на третє читання пропозиції і поправки, відхилені за рішенням відповідного головного комітету, подаються ним у вигляді додатку до законопроекту.

Одночасно з законопроектом визначений для цього головний комітет подає на третє читання план організа­ційних, кадрових, матеріально-технічних, фінансових, інформаційних заходів для введення закону, що розгля­дається, в дію.

Третє читання законопроекту завершується прийнят­тям Верховною Радою рішення про:

1. відхилення законопроекту;

2. повернення законопроекту на доопрацювання (в тому числі і з винесенням на народне обговорення) з наступ­ним їх поданням на повторне третє читання;

3. відкладення голосування щодо законопроекту в ці­лому до прийняття інших рішень згідно із або в зв'язку зі схваленням відкладального питання;

4. схвалення тексту законопроекту в цілому і вине­сення його на всеукраїнський референдум (якщо законо­проект стосується питання про зміну території України);

5. прийняття закону в цілому.

Підписання та оприлюднення закону.

Текст прийнятого Верховною Радою закону оформля­ється Секретаріатом Верховної Ради і в п'ятиденний строк підписується Головою Верховної Ради України, після чого закон невідкладно направляється Президентові України.

Президент України протягом п'ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду.

Таким чином. Конституцією України (от. 94) передбачено можливість відкладального (суспензивного – від лат. suspensus – затриманий, припинений) вето (від лат. veto – забороняю), тобто права Президента України відмовити в затвердженні прийнятого Верховною Радою закону.

Повторний розгляд закону, повернутого Президентом України до Верховної Ради, є невідкладним.

У разі, якщо Президент України протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом України і має бути підписаний та офіційно оприлюднений.

Вето Президента може бути подолане кваліфікованою більшістю Верховної Ради. Так, якщо під час повторного розгляду закон буде знову прийнятий Верховною радою (тобто прийнятий в попередній редакції) не менш як двома третинами від її конституційного складу. Пре­зидент України зобов'язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів.

Офіційне оприлюднення законів та інших норматив­но-правових актів, які приймає Верховна Рада, здійснює­ться в порядку, визначеному Указом Президента України від 10 червня 1997 року «Про порядок офіційного опри­люднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності». Згідно з Указом закони України, інші акти Верховної Ради не пізніше як у п'ятнадцятиденний строк після їх прийняття у встановленому порядку і підписання підлягають оприлюдненню державною мовою в офіцій­них друкованих виданнях.

Офіційними друкованими виданнями є, як передбаче­но Указом «Офіційний вісник України», «Відомості Вер­ховної Ради України», газета «Урядовий кур'єр».

В окремих випадках акти Верховної Ради України можуть бути офіційно оприлюднені через телебачення і радіо. Оприлюднення законів та інших актів Верховної Ради в друкованих органах, не передбачених Указом, є неофіційним і носить інформаційний характер.

Громадяни, державні органи, підприємства, установи, організації під час здійснення своїх прав і обов'язків по­винні застосовувати закони України, інші акти Верхов­ної Ради України, опубліковані в офіційних друкованих виданнях.

Ч. 5 ст. 94 Конституції України передбачає, що закон набирає чинності через десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим зако­ном, але не раніше дня його опублікування.

Акти Верховної Ради, які не мають загального зна­чення чи нормативного характеру, можуть не публікува­тися. Ці акти та акти з обмежувальними грифами офіцій­но оприлюднюються шляхом надсилання відповідним державним органам та органам місцевого самоврядуван­ня і доведення ними до відома підприємств, установ, ор­ганізацій та осіб, на яких поширюється їх чинність.

Неопубліковані акти Верховної Ради набирають чинно­сті з моменту одержання їх державними органами або орга­нами місцевого самоврядування, якщо Верховною Радою не встановлено інший строк набрання ними чинності.

Розділ VIII

КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС

ПРЕЗИДЕНТА УКРАЇНИ