Глава 2. Взаимодействие органов местного самоуправления и органов регионального управления по организации услуг

2.1 Регламентация государственных и муниципальных услуг

Одной из главных целей проводимой в России административной реформы и муниципального строительства является обеспечение формирования единой системы качества и доступности государственных и муниципальных услуг. Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной Правительством Российской Федерации в 2008 году, для решения этой задачи предусматриваются меры, направленные на четкую регламентацию порядка предоставления государственных и муниципальных услуг, проведение мероприятий, направленных на упрощение процедур, снижение временных издержек, затрачиваемых потребителем услуг, а также создание сети многофункциональных центров обслуживания населения (далее – МФЦ). Всестороннее регламентирование общественных отношений в данной сфере осуществлено Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», который тесно связан с реализацией Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002 - 2010 годы)» и направлен на организацию комплексного предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме с использованием единого портала государственных услуг, универсальной электронной карты и других средств. Однако эксперты и правоприменители отмечают, что существующее регулирование предоставления муниципальных услуг имеет определенные проблемы.

В соответствии с федеральным законодательством выделяются две основные категории муниципальных услуг. Так, Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривает муниципальные услуги, оказываемые учреждениями в соответствии с муниципальными заданиями, а Федеральный закон № 210-ФЗ – муниципальные услуги, предоставляемые органами местного самоуправления, а также организациями, участвующими в предоставлении услуг по за­просам. Таким образом, отсутствует единое определение муниципальной услуги. Кроме того, не раскрываются понятия «муниципальные функции» и «муниципальные услуги», хотя эти термины непосредственно связаны с понятием муниципальных услуг.

Федеральным законом № 210-ФЗ установлено, что его действие распространяется на деятельность организаций, участвующих в предоставлении муниципальных услуг. Данная норма допускает неоднозначное толкование, поскольку под такой организацией могут подразумеваться как многофункциональные центры, так и непосредственный поставщик услуг.

Указанные факторы некорректности законодательства порождают неопределенность, во-первых, при формировании административных регламентов и стандартов предоставления муниципальных услуг, затруд­няя тем самым их внедрение в практику муниципального управления, и, во-вторых, при разграничении муниципальных услуг для целей реформирования государственных и муниципальных учреждений.

Федеральный закон № 210-ФЗ предусматривает возможность предоставления муниципальных услуг в многофункциональных центрах в режиме «одного окна». В отдельные федеральные законы были внесены изменения, устранившие правовые препятствия для реализации данного принципа и возможности оказания предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде. Однако требуется скорейшее внесение аналогичных изменений в иные федеральные законы

Неурегулированным остается вопрос финансирования деятельности многофункциональных центров, которые, как правило, существуют как учреждения субъекта Российской Федерации либо муниципальные учреждения. Соответственно необходимы правовые механизмы, обеспечивающие софинансирование их деятельности как из регионального, так и из местного бюджетов.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации № 796 в населенных пунктах с численностью населения свыше 50 тысяч человек, в многофункциональных центрах должно быть не менее 20 окон для приема и выдачи документов. При этом предусмотрено, что площадь МФЦ в таких городах должна составлять, как правило, не менее 800 квадратных метров. Однако выполнение данных требований затруднительно для большинства малых и средних городов в связи с дефицитом свободных муниципальных помещений

Одним из наиболее проблемных является вопрос регулирования услуг, являющихся обязательными и необходимыми для предоставления муниципальных услуг.

Для предоставления муниципальных услуг в электронном виде необходим программный комплекс электронного документооборота «Делопроизводство», внедрение которого, в свою очередь, требует значи­тельных финансовых средств.

Актуальной является проблема, связанная с отсутствием единых принципов и методических рекомендаций выделения и классификации муниципальных услуг и стандартов оказания услуг. В отсутствие таких стандартов на государственном уровне органы местного самоуправления вынуждены самостоятельно вырабатывать подходы к определению и классификации услуг, что замедляет внедрение нормативного финансирования муниципальных услуг.

Негативное влияние на процесс предоставления услуг в электронном виде оказывает отсутствие механизма унификации наименования муниципальных услуг, предусмотренного распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2009 года № 1993-р. Сводный перечень первоочередных муниципальных услуг, предоставляемых в электронном виде, не в полной мере соответствует полномочиям органов местного самоуправления. Наименования услуг являются чрезмерно обобщенными и включают в себя порой несколько услуг, оказываемых органом местного самоуправления.

На какие услуги и какими органами должны разрабатываться и утверждаться административные регламенты? Административный регламент предоставления государственной (муниципальной) услуги представляет собой документ, который полно и единообразно фиксирует все обязательства, взятые на себя органом государственной власти (местного самоуправления) при взаимодействии с потребителями госу­дарственной (муниципальной) услуги. Административные регламенты состоят из двух частей:

• порядка оказания услуги, то есть детальное описание всех необходимых действий при предоставлении услуги;

• стандарта предоставления услуги, где указываются необходимые документы, требования к срокам и комфортности получения услуги¹.

Эта две части образуют единый документ. Отдельно утверждать административные регламенты и стандарты предоставления услуг нельзя, поскольку стандарт – составная часть административного регламента.

В соответствии с Федеральным законом № 210-ФЗ, административные регламенты должны были быть разработаны в срок до середины 2012 года на все услуги, предоставляемые органами государственной власти и местного самоуправления и включенные в реестры услуг соответствующих уровней публичной власти.

Кроме того, в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», также должны были быть разработаны административные регламенты функций по проведению проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Это все случаи, когда требуется разрабатывать и утверждать административные регламенты. На услуги государственных (муниципальных) учреждений разрабатывать административные регламенты не требуется, поскольку услуги должны оказываться ими в соответствии с государственным заданием, содержащим в числе прочих требования к порядку предоставления услуг.

Аналогично – по полномочиям, делегированным субъектом Российской Федерации на осуществление органам местного самоуправления – административный регламент должен утверждаться исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в чьей компетенции находится соответствующее полномочие, в порядке, установленном высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Это общее правило, и это наиболее логично: условия оказания услуг во всех муниципальных образованиях разные, и если бы муниципалитеты разрабатывали административные регламенты по услугам в рамках осуществления делегированных им полномочий, обеспечить единый порядок и условия оказания таких услуг было бы крайне сложно.

Существуют два исключения из описанного правила разработки административных регламентов по услугам в рамках делегированных полномочий:

1) если федеральным законом предусмотрена передача полномочия Российской Федерации на осуществление органам государственной власти субъектов Российской Федерации с полномочием по нормативно-правовому регулированию, в том числе по разработке и утверждению административных регламентов, то указанные полномочия могут пере­даваться в соответствии с законом субъекта Российской Федерации на осуществление органам местного самоуправления. В этом случае административный регламент разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления в порядке, установленном местной администрацией.

2) если законом субъекта Российской Федерации предусмотрена передача полномочия субъекта Российской Федерации на осуществление органам местного самоуправления с полномочием по нормативно-правовому регулированию, в том числе по разработке и утверждению административных регламентов, то административный регламент разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации¹.

В дальнейшем от отдельных административных регламентов необходимо будет перейти к регламентам по жизненным ситуациям. Такие комплексные регламенты будут описывать весь порядок действий потребителя государственных и муниципальных услуг в связи с рождением ребенка, открытием бизнеса и т.д. На федеральном уровне соответствующая работа уже начата. Минэкономразвития России предварительно сформировало проекты 12 укрупненных комплексных административных регламентов по жизненным ситуациям для граждан, 8 – для бизнеса При разработке административных регламентов, как и при переводе услуг в электронный вид, эта задача должна решаться не чисто механически: написали регламент – поставили «галочку». Сначала необходимо оценить, как упростить услугу, какие документы являются лишними и, в принципе, можно от них отказаться и не требовать при предоставлении услуги, и прописать эту новую схему работы. А затем решать задачу администрирования, принимать административный регламент и решать задачу перевода услуг в электронный вид.

В Рекомендациях по разработке порядка разработки и утверждения административных регламентов для субъектов Российской Федерации, подготовленных Минэкономразвития России, предусматривается при разработке административных регламентов проводить оптимизацию (повышение качества) предоставления государственных услуг, в частности:

• упорядочение административных процедур и административных действий;

• устранение избыточных административных процедур и избыточных административных действий;

• сокращение количества документов, представляемых заявителями для предоставления государственной услуги, применение новых форм документов, позволяющих устранить не­обходимость неоднократного предоставления идентичной информации, снижение количества взаимодействий заявителей с должностными лицами;

• сокращение срока предоставления государственной услуги.

Результаты улучшений процесса оказания государственной услуги в результате утверждения административного регламента должны обосновываться в пояснительной записке, которая рассматривается вместе с проектом административного регламента.

Наконец, вопрос разработки административных регламентов является очень важным еще и с той точки зрения, что регламенты должны определять все действия и всю информацию, которую можно запросить у заявителя при предоставлении ему государственной (муниципальной) услуги. Запрашивать иную информацию, кроме той, что обозначена в регламентах, требовать согласований, получения иных услуг, кроме включенных в перечень необходимых и обязательных услуг, является нарушением пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции – в части установления не предусмотренных законодательством требований к товарам или хозяйствующим субъектам.

Вопрос организации межведомственного взаимодействия при оказании государственных и муниципальных услуг. Исключительно важным принципом Федерального закона № 210-ФЗ является запрет требовать от гражданина документы или информацию, которая содержится в государственных или муниципальных информационных системах, базах данных. 1 июля 2011 года в Федеральный закон № 210-ФЗ были внесены изменения, в соответствии с которыми с 1 октября 2011 года до 1 июля 2012 года регулирование вопросов обеспечения реализации требований пункта 3 части 1 статьи 6 в отношении документов и информации, используемых в рамках государственных услуг, предоставляемых исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и муниципальных услуг, и в отношении документов и информации, находящихся в распоряжении государственных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, территориальных государственных внебюджетных фондов либо подведомственных государственным органам субъекта Российской Федерации или органам местного самоуп­равления организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, осуществляется законодательными актами субъектов Российской Федерации.

На федеральном уровне эта задача решается при помощи современных информационных технологий. В настоящее время создается федеральная система межведомственного элек­тронного взаимодействия (СМЭВ). Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 марта 2011 г. № 442-р утвержден Перечень документов (сведений), обмен которыми между органами и организациями при оказании государственных услуг и исполнении государственных функций осуществляется в электронном виде.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 октября 2011 г. № 861 «О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг установлен порядок предоставления информации о государственных услугах, а также самих государственных услуг с использованием сети Интернет.

В частности, указанным Постановлением Правительства Российской Федерации утверждены Положение о федеральной государственной информационной системе «Федераль­ный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)» и ряд других документов, регулирующих ведение этого реестра, а также функционирование технической площадки, на которой реестр размещается и посредством которой заявители смогут обращаться за получением соответствующей государственной услуги – федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)».

Установлено, что «Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)» должен содержать, в частности, следующие сведения:

• наименование федерального, регионального органа или органа местного самоуправления, учреждения или организации, предоставляющего услугу;

• перечень и тексты нормативных правовых актов, регулирующих предоставление услуги;

• способы предоставления услуги, описание результата ее предоставления, категории заявителей, которым услуга предоставляется;

• срок, в течение которого заявление о предоставлении услуги должно быть зарегистрировано, максимальный срок ожидания в очереди при подаче заявления о предоставле­нии услуги лично;

• документы, подлежащие обязательному представлению заявителем;

• документы, которые имеются в распоряжении государственных и муниципальных органов, но которые заявитель вправе представить лично;

• формы заявлений о предоставлении услуг и иных документов, заполнение которых необходимо для получения услуги в электронной форме;

• показатели доступности и качества услуги;

• информацию о внутриведомственных и межведомственных административных процедурах при выполнении услуги, в том числе информация о промежуточных и окончательных сроках таких процедур.

Оператором указанного федерального реестра и единого портала определено Минэкономсвязи России, а уполномоченным органом по ведению информационного ресурса федерального реестра – Минэкономразвития.

Реализация в регионах и муниципальных образованиях положений Федерального закона № 210-ФЗ в части обеспечения межведомственного взаимодействия органов типичной власти и перехода к оказанию государственных (муниципальных) услуг в электронном виде сталкивается с проблемами, обусловленными, главным образом, недостаточностью бюджетных средств для решения указанных задач.

В Постановлении Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2010 г. № 697 «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия» указывается на не­обходимость создания региональных и муниципальных систем межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ) и их последующего подключения к федеральной СМЭВ. Однако это положение представляет собой, по сути, нефинансируемый мандат для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Средства на создание региональных и муниципальных систем межведомственного электронного взаимодействия и подключение их к федеральной СМЭВ предлагается предусмотреть в федеральном бюджете.

Вопросы организации предоставления государственных и муниципальных услуг в много­функциональных центрах. Многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг – новое лицо государственной власти и местного самоуправления. Цель создания МФЦ – сформировать необходимые условия для получения качественных государственных и муниципальных услуг в режиме «одного окна». Суть этого режима (принципа) состоит в том, чтобы гражданин мог представить для получения любой услуги всего два документа. Первый документ – это паспорт, который позволяет его идентифицировать либо (в перспективе) универсальная электронная карта. Второй документ – заявление на получение услуги.

Остальная информация и так имеется в органах государственной власти и местного самоуправления. И в рамках реализации Федерального закона № 210-ФЗ они должны так организовать свою работу, чтобы потребитель услуги не должен был собирать никаких дополнительных документов, справок и согласований для ее получения, а просто прийти через четко установленное время после подачи запроса (в том числе через Интернет) и получить услугу в комфортных условиях бесплатно либо заплатив государственную пошлину.

Режим «одного окна» не сводится к предоставлению услуг через МФЦ. Call-центры по вопросам предоставления государственных (муниципальных) услуг, единый портал государственных и муниципальных услуг – это тоже режим «одного окна».

С созданием и организацией деятельности многофункциональных центров в настоящее время существуют некоторые проблемы, в том числе связанные с пробелами и коллизиями в российской правовой базе. Обозначим некоторые из этих проблем.

Во-первых, статус таких центров. Федеральный закон не ограничивает организационно-правовую форму, в которых создаются многофункциональные центры. Однако утвержденные Постановлением Правительства России от 3 октября 2009 г. Правила организации деятельности функциональных центров, предусматривают создание МФЦ только в форме государственных (муниципальных) учреждений. (При этом, согласно пункту 5 статьи 2 Закона № 210-ФЗ, МФЦ – российская организация независимо от организационно-правовой формы, отвечающая требованиям, установленным Федеральным законом № 210-ФЗ, то есть указанное положение «Правил...», согласно данному закону, не действует.)

Надо учитывать, что «Правила..» готовились в 2009 году, до принятия Федерального закона № 210-ФЗ, и сегодня они, очевидно, требуют уточнения. Минэкономразвития России разработало проект приказа об утверждении методических рекомендаций по созданию и обеспечению деятельности многофункциональных центров, которые, по всей видимости, заменят «Правила организации деятельности многофункциональных центров». В указанных методических рекомендациях МФЦ рекомендуется создавать в форме бюджетных и ав­тономных учреждений. В Закон об автономных учреждениях уже внесены соответствующие изменения, позволяющие создавать МФЦ в форме автономных учреждений. Во-вторых, во многих федеральных законах есть четкий фактический запрет на предоставление услуги в режиме «одного окна». Это случаи, когда по закону только государственный служащий или муниципальный служащий должен принимать или выдавать документы. Это касается многих существенно значимых услуг, в том числе таких массовых, как получение паспорта, регистрация недвижимости.

Минэкономразвития России в настоящее время готовит проект федерального закона о внесении изме­нений в более чем 60 федеральных законов и нормативных правовых актов, чтобы снять указанные огра­ничения. Однако пока этот закон не принят, в действующих МФЦ применяются два решения обозначенной проблемы:

1) размещение в таких центрах сотрудников органов государственной власти и местного самоуправления;

2) оформление нотариальной доверенности на сотрудников МФЦ по представлению интересов граждан при получении государственных и муниципальных услуг (однако это приводит к дополнительным затратам граждан на услуги нотариусов).

Наконец, еще одна проблема связана с отсутствием в законодательстве предусмотренных механизмов для финансирования деятельности многофункциональных центров при предоставлении ими услуг разных уровней публичной власти. МФЦ, как правило, являются учреждениями субъекта Российской Федерации либо муниципалитета, и, соответственно, должны быть разработаны и предусмотрены механизмы софинансирования деятельности МФЦ при предоставлении ими региональных и (или) федеральных услуг.