1.2 Роль и место муниципальных образований в налогово-бюджетной системе

В настоящее время не выполняется принцип субсидиарности для решения вопросов местного значения. Предоставленные им доходные источники местных бюджетов не позволяют органам государственной власти выполнять свои функции.

В современных условиях большинство муниципалитетов объединяют типичные проблемы: низкий уровень собственных доходов местных бюджетов; нехватка квалифицированных кадров для осуществления муниципального управления; слаборазвитая материально-техническая база, отсутствие четких стратегических целей и приоритетов в социально-экономическом развитии соответствующих территорий.

В течение последних лет в результате принятия целого ряда федеральных законов произошло значительное расширение полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения, да и перечень вопросов местного значения для всех видов муниципальных образований расширился на 30% к первоначально установленному в Федеральном законе № 131-ФЗ. Кроме того, необходимо учитывать, что органы местного самоуправления вынуждены проводить целый комплекс организационных и материально-технических мероприятий, обес­печивающих реализацию реформы местного самоуправления (подготовка и переподготовка муниципальных служащих, материально-техническое обеспечение органов местного самоуправления, составление генеральных планов поселений, учет и инвентаризация муниципальной собственности и другие).

В совокупности поступления от местных налогов составляют только несколько процентов от всех доходов местных бюджетов (0,5 % от налога на имущество физических лиц и 3,9 % от земельного налога). Такой объем налоговых доходов по местным налогам не может обеспечить финансовую самостоятельность местных бюджетов. Основная часть налоговых доходов местных бюджетов по-прежнему формируется за счет отчислений от налога на доходы физических лиц, на регулирование порядка взимания которого органы местного самоуправления не могут оказывать какого-либо значительного влияния.

По данным Минфина России, в бюджетах городских округов аккумулируется 63,5 % (457 миллиардов рублей) налоговых доходов, в бюджетах муниципальных районов – 26,5 процента (190,7 миллиарда рублей) и лишь 10 процентов (72,1 миллиарда рублей) – в бюджетах поселений. Получается, что наибольшая доля налоговых доходов концентрируется в настоящее время в бюджетах крупных промышленно развитых муниципальных образований, которых всего несколько сотен по России. А самая многочисленная категория муниципальных образований (городские и сельские поселения) имеет очень незначительный объем налоговых доходов. Эти данные свидетельствуют о заметной дифференциации социально-экономического развития муниципалитетов в зависимости от их типа, а также о низком экономическом потенциале и недостаточной налоговой базе большинства городских и сельских поселений. Значительную долю в доходах местных бюджетов составляют межбюджетные трансферты, что ограничивает финансовую самостоятельность муниципальных об­разований и ставит их финансовое положение в зависимость от размеров «финансовых вливаний» из бюджетов вышестоящего уровня. Так, в общем объеме собственных доходов местных бюджетов в 2010 году доля межбюджетных трансфертов составила 45,2 %. В связи с этим во многих муниципальных образованиях большинство полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения финансируется по остаточному принципу.

Для обеспечения финансовой самостоятельности муниципальных образований принципиальное значение имеет не только наличие у муниципальных образований собственных налоговых доходов, но и их объем в общей структуре доходов местных бюджетов.

В Федеральном законе № 131-ФЗ нет прямой формулировки принципа соразмерности ресурсов местного самоуправления предоставленным им полномочиям, этот принцип заложен в идеологии Закона. При этом муниципальные образования должны хотя бы частично обладать реальными собственными финансовыми средствами, которыми они вправе распоряжаться по своему усмотрению. Ведь очевидно, что местное самоуправление не может эффективно развиваться только на дотациях, субсидиях и субвенциях из бюджетов вышестоящего уровня.

В этой связи вопрос о передаче части федеральных и региональных налогов на уровень местного самоуправления должен решаться исходя из следующих принципов:

• сохранения в своих основах существующей бюджетной и налоговой системы Российской Федерации;

• закрепления за местными бюджетами налоговых доходов, на развитие налогооблагаемой базы которых могут влиять органы местного самоуправления соответствующих муниципальных образований;

• обеспечения соответствия между размером расходных обязательств муниципальных образований по решению вопросов местного значения и объемом источников доходов, закрепляемых за местными бюджетами. При этом муниципальные образования должны быть обеспечены финансовыми ресурсами таким образом, чтобы органы местного самоуправления могли осуществлять финансирование не только текущих расходов, но и формировать бюджеты развития.

Полномочия, в большей степени отвечающие целям и задачам органов государственной власти субъектов Российской Федерации, стоило бы передать на региональный уровень. Полномочия, отвечающие целям и задачам органов местного самоуправления, – на муниципальный уровень. И при необходимости нужно внести изменения в структуру налоговой системы и в бюджетное законодательство Российской Федерации.

В связи с этим стратегической государственной задачей должно стать расширение налогооблагаемой базы местных налогов и повышение уровня собственных доходов муниципальных образований. Принципиально важно, чтобы в местные бюджеты поступали налоги, выплачиваемые предприятиями, в первую очередь, предприятиями малого и среднего бизнеса. Это позволит заинтересовать органы местного самоуправления в развитии малого и среднего бизнеса на соответствующих территориях, станет мощным стимулом развития местной экономики (а через это – и экономики страны в целом), в том числе промыш­ленного производства. Кроме того, на местном уровне возможно более эффективно учитывать многие осо­бенности и специфику деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства на территориях соответствующих муниципальных образований, а также эффективно применять к ним те или иные механизмы налогообложения.

В настоящее время доходы от налога на прибыль организаций распределяются между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации. Однако, согласно ранее действовавшему законодательству Российской Федерации о налогах и сборах, определенная доля (2 %) поступлений от налога на прибыль организаций зачислялась в местные бюджеты, что существенно повышало заинтересованность органов местного самоуправления в развитии налогооблагаемой базы по этому налогу и позволяло увеличивать размер доходов от взимания этого налога, причем в бюджеты всех уровней.

Необходимо решить вопрос о закреплении за местными бюджетами в Бюджетном кодексе Российской Федерации отчислений от налоговых доходов, на развитие налогооблагаемой базы которых могут влиять органы местного самоуправления:

• от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения;

• от налога на прибыль организаций;

• от налога на доходы физических лиц.

В настоящее время доходы от налога на доходы физических лиц зачисляются по месту основной работы граждан, а не по месту их жительства. В связи с этим отчисления от этого налога поступают в основном в бюджеты крупных промышленно-развитых городов, в которых работает значительная часть жителей сельских поселений и малых городов, примыкающих к сельским городам в радиусе до 100 километров, а не в бюджеты этих сельских поселений и малых городов. Вместе с тем закрепление жителям малых городов и поселков необходимых медицинских, социальных, образовательных и иных жизненно важных публичных услуг осуществляется именно по месту их жительства.

Таким образом, в настоящее время порядок зачисления поступлений от налога на доходы физических лиц значительно сокращает доходную базу бюджетов сельских и городских поселений, что не обеспечивает их социально-экономическое развитие. В связи с этим считаем необходимым изменить порядок зачисления налога на доходы физических лиц в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, то есть зачислять его не по месту работы, а по месту жительства граждан, как это и сделано в большинстве европейских стран.

Необходимо также расширить налоговые полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования налогообложения субъектов малого и среднего предпринимательства. Так, например, следует рассмотреть вопрос о предоставлении органам местного самоуправления права регулировать некоторые элементы упрошенной системы налогообложения (в частности, налоговую ставку, налоговые льготы в пределах, предусмотренных Налоговым кодексом РФ).

Кроме того, в настоящее время значительное количество земель, которые могли бы служить источниками доходов муниципальных бюджетов, освобождено от уплаты земельного налога в результате принятых на федеральном уровне решений. При этом часть земель, предназначенных для нужд обороны, безопасности и таможенных нужд, вообще не учитывается как объект налогообложения. Возможная отмена установленных федеральным законодательством льгот по региональным и местным налогам – это не только переход к более справедливому способу распределения собственных налоговых доходов между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, но и способ повышения налоговой автономии региональных и местных властей, а значит, и ответственности за принимаемые ими решения. Отмена указанных льгот приведет к увеличению размеров поступлений по земельному налогу в местные бюджеты на 18,5 млрд. рублей.

Перспективным источником формирования доходов местных бюджетов является местный налог на недвижимость, который предполагается взимать на основе оценки рыночной стоимости недвижимого имущества.

Также следует завершить подготовку к введению местного налога на недвижимость. При этом необходимо, чтобы введение нового налога, с одной стороны, обеспечило более справедливое распределение налоговой нагрузки между объектами недвижимого имущества с разной рыночной стоимостью, а с другой стороны, было социально приемлемым и осуществлялось с учетом сложившегося уровня доходов населения, не привело к росту налоговой нагрузки на малообеспеченных граждан.

Таким образом, введение данного налога позволит увеличить доходы местных бюджетов, а также перераспределить налоговую нагрузку по налогообложению недвижимости таким образом, чтобы собственники огромных квартир, дорогостоящих особняков и больших земельных участков платили обоснованные налоги. Вместе с тем налог на недвижимость может быть введен после установления системы налоговых вычетов по этому налогу в целях недопущения увеличения налогового бремени в отношении малообеспеченных граждан, а также завершения работ по кадастровой оценке объектов капитального строительства.