5.3 Методология стратегического планирования развития муниципальных образований

Сегодня практика разработки и реализации стратегических плановых документов на раз­личных уровнях значительно опережает ее научно-теоретическое и методологическое обеспечение. С одной стороны это опережение снабжает научные организации, занимающиеся исследованиями в об­ласти территориального стратегического планирования, оперативной информацией, и предоставляет широкие возможности по организации активных и пассивных экспериментов. С другой стороны, объектив­ным результатом этого процесса является достаточно низкая эффек­тивность реализации стратегических плановых документов и их мето­дологическая разобщенность.

Именно в силу этих причин формирование научно-методологических основ территориального стратегического планиро­вания является на сегодняшний день весьма важной и актуальной за­дачей. Дальнейшее совершенствование систем территориального стра­тегического планирования в России без решения этой задачи не пред­ставляется возможным. Кроме того, решение задачи формирования научно-методологических основ территориального стратегического планирования не должно охватывать только научную сферу, но реализовываться в сфере информационного, нормативно-правового и орга­низационного обеспечения.

Таким образом, проблема формирования научно-методо­логических основ – это комплексная и многоплановая задача, а потому она не ограничена лишь компетенцией научно-исследовательских организаций. Сам процесс и тенденции демократизации общественного развития предполагают, что для решения таких комплексных проблем должны привлекаться значительные общественные ресурсы. Это вы­водит на первый план необходимость использования методов комму­никативной политики, которая в рамках процесса территориального стратегического планирования заключается в идентификации, агреги­ровании и согласовании интересов.

Стратегическое планирование социально-экономического раз­вития региона – это универсальный механизм комплексного решения стратегических и тактических задач на основе централизованного управления и использования партнерских отношений в регионе, опре­деления стратегических ориентиров и обеспечения согласованных действий по их достижению, который предусматривает:

• выявление благоприятных и негативных для региона тен­денций в развитии внешней среды;

• оценку перспективных тенденций развития внешней среды;

• определение потенциальных возможностей региона, наи­более перспективных направлений его развития;

• выработку долгосрочных задач развития;

• определение программы действий и средств по её реали­зации;

• отслеживание ситуации и обеспечение обратной связи для корректировки поставленных задач;

• изучение, согласование и удовлетворение частных, груп­повых и общественных интересов внутри сообщества;

• оценку реальных ресурсов, ограничений и благоприятных факторов развития;

• определение перспективных стратегических целей и задач территориального развития;

• формирование целевых и комплексных программных ме­роприятий и обоснование финансовых источников их реализации.

Разработка Стратегического плана социально-экономического развития территории является сложной научно-практической задачей, которая должна решаться на основе обоснования ресурсного обеспе­чения при реализации стратегического выбора муниципального обра­зования при ориентации на достижение главной цели – поэтапного повышения качества жизни населения территории.

В России существует опыт разработки и реализации страте­гий и стратегических планов социально-экономического развития территорий, однако, используемые методологии и методики не пол­ностью соответствуют последним достижениям науки, вообще тре­бованиям научного (и в частности, системного) подхода к социаль­ным явлениям.

В частности, к существенным недостаткам большинства из из­вестных методик можно отнести следующие:

- преимущественную ориентацию схемы и порядка разработки стратегического плана не на наиболее важные экономические и соци­альные цели с определением необходимых для их достижения «точек роста» и наиболее оптимального распределения ресурсов, а на парал­лельное и практически независимое решение существующих проблем на основе «механически-суммативного» использования ресурсов при слишком общем и недостаточно конкретном определении целей соци­ально-экономического развития;

• отсутствие вариативности в постановке системы целей и задач социально-экономического развития территории и в распределении ресурсов для их достижения, что не позволяет осуществить выбор наиболее оптимальных и эффективных с социально-экономической точки зрения сценариев развития при разных вариантах изменения «внешней среды»;

• использование субъективных представлений разработчиков о важности тех или иных объективных показателей для разных социаль­ных групп при оценке качества жизни населения и целей социально-экономического развития и практически полное игнорирование мне­ний самого населения на этот счет;

• недостаточную системность и полноту анализа ресурсов, необходимых для достижения целей социально-экономического раз­вития;

• непроработанность вопросов мониторинга и постоянного кад­рового, интеллектуально-методического и «обучающего» сопровож­дения процесса реализации стратегических планов социально-экономического развития территории;

• отсутствие органической связи между стратегическим плани­рованием на разных уровнях управления социально-экономическим развитием территорий (в частности, между уровнем субъекта Федера­ции и уровнем муниципальных образований);

• отсутствие органической связи между стратегическим плани­рованием социально-экономического развития территории и стратегическим планированием деятельности соответствующей территориаль­ной администрации (т.е. органов государственного управления субъ­ектов Федерации и муниципальных образований);

- слабое использование математических методов и компьютер­ных программ в процессе анализа социально-экономического состоя­ния территории, разработки и реализации стратегических планов.

Обобщение методического материала, относящегося к стратеги­ческому планированию развития муниципальных образований, дает основание для применения передового и прогрессивного опыта в практике построения модели стратегического планирования примени­тельно к специфике российских регионов.

Так, представляется обоснованной сле­дующая структурная схема стратегического планирования¹:

1. Разработка концепции перспективного комплексного соци­ально-экономического развития территории как прогнозно-аналитического документа, содержащего систему расчетов и оценок потенциалов собственного саморазвития, формирующих представле­ния о стратегическом выборе, целях и приоритетах развития (ядром концепции является обоснование стратегического выбора развития территории муниципального образования);

2. Формирование перечня целевых комплексных программ социально-экономического развития;

3. Обоснование конкретных инвестиционных проектов и меро­приятий по реализации ЦКП.

Подготовительный этап стратегического планирования (фор­мирование самого стратегического плана) достигается путем разра­ботки научно-обоснованной концепции стратегического выбора тер­ритории.

Стратегический выбор в целом – это совокупность приоритет­ных практических мероприятий, выполняемых органами власти территории в рассматриваемой перспективе, реализация которых должна обеспечить достижение главных целей – комплексности социально-экономического развития.

При организации работ, связанных с формированием стратеги­ческого выбора муниципального образования, следует исходить из следующих принципиальных положений.

Во-первых, главным целевым ориентиром всех работ является повышение качества жизни населения до уровня, нижняя граница ко­торого определена системой минимальных региональных государст­венных социальных стандартов.

Во-вторых, в условиях местного самоуправления стратегиче­ский выбор в значительной мере определяется величиной и эффектив­ностью использования его собственного социально-экономического потенциала.

В-третьих, эффективность прогнозно-аналитических работ, связанных с выбором и обоснованием приоритетных функций, кото­рые он будет реализовывать в перспективе, в значительной мере опре­деляется наличием полной и достоверной информации о закономерно­стях функционирования района и стартовых условиях его социально-экономического развития.

Формирование стратегии развития муниципального образова­ния на основе прогнозно-аналитической деятельности предполагает следующую последовательность шагов:

1. - составление сетевого графика работ;

2. -SWOT- анализ;

3. - STEP- анализ;

4. - диагностический комплексный анализ состояния муници­пального образования;

5. - анализ и оценка возможного влияния внешнего окружения;

6. - оценка влияния изменения макроэкономической политики (ВТО, ЕЭС и т.д.);

7. - составление структурного блок-макета плана;

8. - анализ имеющихся потенциалов развития;

9. - проведение широких консультаций, деловых встреч, мозго­вых атак, профильных целевых опросов с представителями и специали­стами всех секторов экономики района (муниципального образования), органами власти поселений, представителями бизнес сообществ и т.д.;

10. - определение предварительного замысла, цели и основных задач;

10. - подготовка проекта стратегического плана;

12- проведение дополнительных консультаций и принятие плана;

13- реализация плана и оценка его эффективности.

Аналитические исследования играют опре­деляющую роль в формировании стратегии развития муниципального образования, так как от достоверности и объективности полученных результатов зависит, в конечном счете, выбор направлений развития и инструментарий управленческого воздействия на объект исследования.

Осуществление прогнозно-аналитической деятельности включает:

• анализ основных тенденций и характеристик социаль­но-экономического положения региона, муниципального образования;

• диагностический анализ;

• стратегический анализ.

Диагностический анализ выполняется в соответствие с методикой, которая предполагает реализацию следующих этапов исследования:

• структурирование, т.е. представления муниципального образования как системы, образованной взаимосвязанной совокупно­стью подсистем;

• формирование иерархической системы целей и крите­риев управления;

• разработка иерархии проблем, стоящих перед муници­пальным образованием;

• ситуационный анализ (изучение муниципального обра­зования как открытой системы, предполагающее расчленение факто­ров влияния на факторы макросреды, или внешние, и факторы микро­среды, или внутренние);

> анализ системы управления.

Аналитическое расчленение на подсистемы и выявление ха­рактера взаимосвязей между ними позволяет на основе теории органи­зации методологически обосновать состав макроподсистем. Это и служит основой для проведения системного анализа муниципального образования в зависимости от масштаба организационных задач управления, производственного потенциала, состава населения и ры­ночной инфраструктуры.

Стратегический анализ муниципального образования включает:

• анализ внешней среды;

• анализ внутренней среды (управленческое обследование муниципального образования);

• анализ стратегических альтернатив, который завершается выбором стратегии.

При проведении аналитических работ определяются ресурсы, которыми располагают государственные, частные и общественные структуры; собирается и оценивается имеющаяся качественная и ко­личественная информация; разрабатываются и внедряются соответст­вующие информационные системы для мониторинга и анализа хода экономического развития, так как процесс принятия решений на осно­ве обработки и анализа больших объемов информации возможен толь­ко с использованием новых информационных технологий и требует наличия методологического, алгоритмического и информационно-технологического инструментария.

Для выявления потенциальных возможностей региона и реше­ния существующих проблем выполняется ситуационный анализ, сведенный к исследованию факторов внешней и внутренней (STEP и SWOT-анализ) среды.

Очевидные преимущества SWOT-анализа – его простота, ло­гичность, удобство восприятия, поэтому он широко применяется на практике. Однако эта модель слабо формализована и практически не дает рекомендаций по формированию стратегии.

Задача SWOT-анализа состоит, однако, не просто в показе всех сильных и слабых сторон, а в их ранжировании в отношении постав­ленных целей муниципального развития.

Анализ всех крупных возможностей и угроз позволяет полу­чить общую картину привлекательности муниципального образова­ния. Результаты SWOT-анализа, дополненные выводами по другим направлениям муниципальной диагностики, являются базой дальней­ших этапов муниципального стратегического планирования.

Выполненный анализ факторов развития региональной эконо­мики, моделирование и прогнозирование ситуации позволяют выявить основные причинно-следственные связи, определить наиболее насущ­ные проблемы и, в конечном счете, учесть их комплексное влияние на процессы социально-экономического развития муниципального об­разования. Исследования, проведенные на основе анкетирования и ин­тервьюирования руководителей различного уровня управления, позво­ляют «взвесить» группы факторов, влияющих на социально-экономическое развитие территории. Факторный подход дополняется проблемным подходом. Проведенный анализ особенностей вариантов социально - экономического развития муниципального образования позволяет определить те из них, которые предпочтительны для обос­нования стратегии развития того или иного района (муниципального образования).

В условиях ограниченности информационных и временных ре­сурсов рекомендуется применять метод фильтрации ошибки предска­зания, а также метод корреляционно-регрессионных моделей. Метод фильтрации ошибки предсказания позволяет определить ориентиры реалистического варианта прогноза, то есть варианта развития объек­та, предопределяемого его текущим состоянием и характером прово­димой социально-экономической политики. А корреляционно-регрессионный подход применяется как инструмент, позволяющий моделировать направления изменений социально-экономического со­стояния территории, заведомо негативные (пессимистический вари­ант) и заведомо позитивные (оптимистический вариант).

В условиях, когда имеют место ограниченный объем статисти­ческой информации и невозможность строгой формализации, разра­ботка стратегических альтернатив в форме сценарных вариантов явля­ется наиболее конструктивным методическим решением. В данных условиях, по-видимому, отпадают, как требующие длительного вре­мени и тщательного отбора групп экспертов, способы аналитических экспертных оценок, Дельфи, Перта, программного и эвристического прогнозирования, а так же морфологический анализ и прогнозирова­ние по аналогии. При этом качественный анализ может быть проведен на основе имеющихся эмпирических данных ограниченной группой экспертов, которые хорошо информированы и квалифицированы в рассматриваемом локальном вопросе.

Общий алгоритм решения рассматриваемой задачи можно сформулировать как вариант прогнозного графа, предполагающий:

• сбор и анализ информации;

• определение основных функциональных переменных (внешних и внутренних факторов) и текущей структуры;

• выбор наиболее существенных параметров, а также интегральных критериев с обоснованием их корреляционно-регрессионной мо­дели;

• формирование параметрического прогноза;

• проведение мозговой атаки;

> обработку результатов мозговой атаки: формирование прогноз­ной структуры объекта по сценарным вариантам его развития и численная оценка соответствующих интегральных критериев по принятой модели.

При этом первые пять процедур осуществляются силами неза­висимых экспертов-ученых, у которых отсутствуют установки, харак­терные для администраций муниципальных образований. Последняя процедура реализовывается командами, представленными как незави­симыми экспертами, так и специалистами подразделений администра­ций территорий, что обеспечивает оптимальное сочетание фундамен­тального подхода с квалификацией и опытом в конкретной области.

Одним из методов, используемых авторами, является анализ экономических показателей деятельности ведущих предприятий ре­гиона, так как оценка полученных результатов позволяет муниципаль­ным органам власти прогнозировать случаи потенциального наруше­ния экономического равновесия, делает возможным принятие превен­тивных мер.

В процессе разработки стратегического плана социально-экономического развития формируется интегральная динамическая электронная модель экономики муниципального образования, позво­ляющая вести активный мониторинг системных изменений при сла­бых и масштабных внешних и внутренних возмущающих воздействи­ях. Данная модель позволяет также осуществлять оперативное управ­ление комплексными изменениями па основе использования автомати­зированной машинной обработки прогнозируемых вводимых парамет­ров и оценки возможных системных реактивно-рефлекторных изменений социально-экономической системы. Это позволяет системно оце­нивать ход возможных реальных изменений, а также прогнозировать ситуацию в будущем.

Логика исследования предопределяет необходимость рассмот­рения, прежде всего, сущности социально-экономического потенциа­ла территории.

Среди первоочередных проблем, связанных с организацией аналитических работ в сфере оценки и анализа социально-экономиче­ского потенциала, следует указать на необходимость его структуриза­ции. Ведь только установив основные структурные составляющие со­циально-экономического потенциала территории, можно обоснованно подойти к выбору направлений аналитических работ, сформировать систему соответствующих индикаторов.

Стартовый социально-экономический потенциал территории (то есть достигнутый к моменту проведения аналитических работ) может быть представлен, в известной мере условно, тремя основными структурными составляющими.

Во-первых, это блок базовых ресурсных потенциалов терри­тории;

Во-вторых, может быть выделен блок обеспечивающих потен­циалов социально-экономического развития территории. Этот блок объединяет локальные потенциалы, которые призваны способствовать реализации базовых ресурсных потенциалов.

В-третьих, блок потенциалов готовности к социально-экономическим преобразованиям в муниципальном образовании.

Если рассматривать организационный аспект формирования стратегического плана, то новизна и сложность работ, связанных с обоснованием комплекса функций, выполняемых территорией в бу­дущем, обуславливает необходимость совместных усилий ученых, специализирующихся на решении проблем перспективного развития административно-территориальных образований и владеющих мето­дологией исследования, и специалистов, непосредственно занятых в структурах местного самоуправления.

Вариант (или варианты) стратегического выбора муниципаль­ного образования, подготовленные администрацией, целесообразно обсудить в структурах представительной власти. Это позволит, в слу­чае его одобрения наиболее рационального варианта стратегического выбора, а также структуры стратегического плана, начать работы по его практической реализации. Первым этапом таких работ является формирование развернутой концепции перспективного социально-экономического развития территории, включающей в качестве основ­ного структурообразующего элемента его стратегический выбор.

Отобранный для последующего формирования стратегическо­го плана стратегический выбор должен, в общем случае, удовлетво­рять следующим требованиям:

• обеспечивать реализацию муниципальных стандартов качест­ва жизни населения;

• обеспечивать развитие экономики до уровня, позволяющего городским властным структурам в полной мере реализовывать конституционное право на осуществление в данном муниципальном образо­вании местного самоуправления;

• быть экономически эффективным, т.е. обеспечивать дости­жение стратегических целей с наименьшими затратами;

• минимизировать риски (социальные, экологические, полити­ческие, техногенные и т.п.), связанные с реализацией муниципальным образованием своего нового стратегического выбора.

По результатам прогноза осуществляется выявление и предва­рительная оценка перспективных проблем социально-экономического развития района. Полный перечень проблем развития района должен включать не только перспективные, но и существующие проблемы.

В результате проведения отмеченных прогнозно-аналитических работ может быть сформирован массив проблем социально-экономического развития района разных уровней и значимости, причем по каждой из них рекомендуется подготовить следующие данные.

• развернутая характеристика проблемной ситуации, фор­мулировка проблемы;

• оценка негативного воздействия нерешенных проблем (ущерба) на развитие района в настоящий период и в рассматриваемой перспективе. Это воздействие необходимо характеризовать с помо­щью качественных и количественных показателей, динамика, измене­ния которых показывает степень обострения проблемной ситуации во времени;

• характеристика комплексности проблемы, выражающая­ся, в частности, в необходимости выполнения для ее решения научно-исследовательских, проектных, строительных, производственных работ, согласования с заинтересованными властными структурами и ор­ганизациями и т.п.;

> предварительная формулировка и количественная оценка конкретных целей, вытекающих из сущности рассматриваемых про­блем.

Стратегические целевые ориентиры социально-экономи­ческого развития вытекают из существа выявленных проблем и рас­крывают, по существу, основные направления их решения.

Прежде всего, среди стратегических целей развития террито­рии обязательно должны быть связанные с повышением качества жиз­ни населения. Количественные значения таких целей следует искать в интервале, нижняя граница которого совпадает с величиной мини­мального государственного социального стандарта, а верхняя опреде­ляется ресурсными возможностями конкретного муниципального об­разования.

Важнейшее значение при разработке системы стратегических целей экономического развития территории занимает прогноз макро­экономических показателей. В связи с этим возникает проблема выбо­ра основных показателей, комплексно характеризующих цели эконо­мического развития. Например, в качестве основных макроэкономиче­ских индикаторов развития муниципального образования целесооб­разно использовать показатели, характеризующие:

• конечные результаты функционирования сферы материаль­ного производства;

• использование трудовых ресурсов в производственной сфере;

• развитие производства и непроизводственной сферы;

• динамику изменения фондов личного и общественного по­требления.

Проблема практической реализации стратегического плана возникает уже на этапе его формирования. Реализация стратегическо­го плана (зачастую предполагающего глубокую структурную пере­стройку) должна идти таким образом, чтобы не усугублять кризисную ситуацию в экономике, полностью исключать методы «шоковой тера­пии», способствовать снижению социальной напряженности. В этом состоит главное требование, которому должен удовлетворять меха­низм реализации нового стратегического выбора территории.

Важнейшим условием эффективности применения стратегиче­ского планирования социально-экономического развития является вы­работка и применение действенных механизмов его реализации. Реа­лизация плана может быть успешной, если будут найдены вполне конкретные инструменты объединения интересов всех членов сообщества, проживающего на данной территории. Это и должно быть главным в работе администрации, которая призвана реализовать спо­собности каждого в проведении организационных изменений и дости­жении поставленных стратегических целей.

К методам управления, используемым в процессе реализации стратегического плана, в общем случае, относятся экономические, ор­ганизационно-распорядительные, социально-психологические и пра­вовые. Анализ опыта управления на местном уровне показывает, что еще в недавнем прошлом использовались в основном организационно-распорядительные, то есть административные методы. Современная ситуация, обусловленная реформированием экономики, существенным образом изменила акценты в использовании тех или иных методов управления.

Предоставление всем субъектам хозяйствования на территории муниципального образования самостоятельности в производстве и реализации продукции предполагает, как правило, исключение по от­ношению к ним со стороны органов местного самоуправления любых распорядительных форм воздействия, необходимость организации экономически взаимовыгодных партнерских отношений. Выступая как субъект хозрасчетных отношений, органы местного самоуправления обеспечивают свои (местные) экономические интересы и одновремен­но создают условия для эффективного функционирования предпри­ятий, расположенных в границах района с учетом стратегического вы­бора территории, намеченных в концепции стратегических целей и приоритетов его развития.

По мнению авторов, реализация стратегического плана должна осуществляться поэтапно.