Публічне адміністрування (Конспект лекцій)

1. Публічне адміністрування як сфера управлінської діяльності

1.1. Публічне адміністрування - одна з форм управління

Управління в самому загальному розумінні цього терміна – це процес цілеспрямованого впливу суб'єкта управління на об'єкт управління. Управління – універсальний і необхідний інструмент взаємодії елементів навколишнього нас миру. Управління здійснюється відносно природних об'єктів, фізичних процесів, технічних систем. Без управління неможлива рівновага в системі світобудови, розвитку в природі, діяльність людей. Без керування наступає колапс, безладдя, анархія.

Під управління у сфері людської діяльності розуміється цілеспрямований вплив людей, створених ними організацій, органів як суб'єкт на об'єкти, які піддаються регулюванню з боку людини (колективу). Управління в сфері людської діяльності здійснюється як у рамках окремого підприємства, організації, корпорації, але також й у рамках усього держави, регіону, муніципального органа самоврядування. Складовою частиною всієї системи управління суспільством є публічне управління або публічне адміністрування, під яким розуміється управління в публічній сфері, коли суб'єкт й об'єкт управління формуються суспільством.

Термін «адміністрування» виступає синонімом «управління» стосовно до тих системам, об'єктами управління яких є суспільство в цілому, окремі співтовариства, територіальні громади, тобто такі відкриті аудиторії, члени яких не зв'язані між собою статутними відносинами, характерними для підприємств й організацій.

Публічне адміністрування носить соціальний характер і покликаний регулювати відносини в суспільстві. Різновидами публічного адміністрування є державне управління, муніципальне управління й самоврядування.

Необхідність у публічному адмініструванні порозумівається потребою регулювання відносин у суспільстві з метою досягнення загальних цілей й інтересів і подолання конфліктів. Історія формування сучасного публічного адміністрування пов'язана з тим, що на певному етапі розвитку суспільства колишня соціальна родоплемінна організація перестала задовольняти потреби суспільства в способах рішення «спільних справ» і подолання конфліктів. Це й привело до виділення особливого шару людей для регулювання суспільних процесів, у результаті чого й виникла держава зі своїми органами.

Досягнення загальних цілей й інтересів суспільства здійснюється на основі цільового регулювання суспільних процесів. Орієнтація економічного розвитку регіонів і населених пунктів, політичних і духовних процесів, здійснення різних функцій, таких як розвиток транспорту, утворення, охорони здоров'я, культури й т.д. вирішується шляхом застосування публічної влади, що зосереджена в руках певних інститутів політичної системи. Найголовнішим інститутом публічної влади є держава, що виступає як представник суспільства (державно-організованого суспільства), хоча на практиці звичайна держава представляє насамперед інтереси домінуючих у суспільстві соціальних шарів. Держава здійснює державне керування суспільством. Діючи від імені народу, воно створює для керування свої органи: парламент, уряд, суди й ін.

Державне управління у широкому й вузькому змісті слова. У широкому змісті під державним керування розуміється управління державними справами, тобто всією системою державних органів. У вузькому змісті під державним управлінням розуміються розпорядницькі функції апарата управління.

Ознаками державного управління є: по-перше свідомий характер управління, що дозволяє визначити форми й методи контролю, корекції й регулювання. По-друге – системний підхід до управління й здійснення управління за допомогою спеціальних органів – «органів державного управління». Ні глава держави, включаючи тиранів або диктаторів, не може управляти одноосібно. По-третє – наявність форми держави, у вигляді:

форми правління (монархія або республіка);

форми державного устрою (унітарна держава, федерація або конфедерація);

політичного режиму (демократичний, авторитарний і тоталітарний).

Муніципальне управління й самоврядування має справа із частками, місцевими питаннями, що зачіпають інтереси жителів певної території й населеного пункту або муніципального утворення.

Слово «муніципальний» є синонімом до слова «місцевий» й у перекладі з латинського означає «munis» (ноша, тягар) і «capio» (приймаю на себе), коли жителі населеного пункту беруть на себе «ношу» з управління власними справами. Муніципальне управління має дві наступні основні моделі:

1. Місцеве (муніципальне управління) – місцеві органи влади формуються зверху, призначаються державною владою.

2. Місцеве самоврядування – місцеві органи влади формуються на виборних початках самими жителями міста або району, незалежно від державної влади.

У чистому виді обидві ці моделі зустрічаються рідко. Повна залежність від центральних органів бюрократизує місцеве керування, а повна незалежність ставить на грань анархії, тобто, як правило, обидві моделі сполучаються: вибірковість «знизу» сполучається з контролем «зверху» і незалежність місцевого самоврядування має обмежені рамки.

Таким чином, муніципальна система управління подібна до державної, існує паралельно з нею й діє на місцевому рівні. Муніципальне управління носить общинний характер і виникло раніше державного.

На місцях, у територіальних одиницях, складаються свої територіальні колективи. Це муніципальні утворення. У них створюються свої органи, що віддалено нагадують за формою державні органи (є місцевий представницький орган, умовно говорячи, – місцевий «парламент», глава муніципального утворення – місцевий «президент», його адміністрація – місцевий «уряд», департаменти – місцеві «міністерства» і т.д., але в їхній системі немає третьої галузі відомої тріади – судової влади, прокуратури, органів конституційного контролю та ін.).

Органи муніципального утворення здійснюють управління від імені населення територіальної громади. Оскільки його вирішальні органи обираються (і можуть бути тільки виборними), така форма управління на місцях називається місцевим самоврядуванням. Воно вирішує інші завдання, ніж державні органи. Разом з тим на місцях можуть діяти й інші органи й посадові особи, призначувані державою (управління й відділи міністерств, у деяких закордонних країнах – губернатори, префекти, керівники районів й ін.). В Україні цю роль виконують Голови обласних державних адміністрацій. Вони здійснюють повноваження держави на місцях.

У федеративних країнах між державою й місцевим самоврядуванням є особлива ланка – суб'єкт федерації. Місцеве управління розглядається як сфера регулювання суб'єкта федерації, федеративна держава встановлює лише основи місцевого самоврядування.