Отзыв депутата, члена выборного органа и выборного должностного лица местного самоуправления

Отзыв депутата, должностного лица представляет собой голосование избирателей по вопросу о досрочном прекращении полномочий ранее избранного ими должностного лица, депутата. Отзыв депутата, должностного лица является важным правовым институтом, обеспечивающим защиту публичных интересов. Это связано с тем, что посредством отзыва граждане в период между проводимыми выборами могут властно воздействовать на избранных ими представителей в случае существенного нарушения ими публичных интересов.

Несмотря на то что при организации голосования по отзыву используется ряд процедур, аналогичных тем, которые применяются при проведении выборов и референдумов (процедуры голосования, подсчета голосов, организация голосования избирательными комиссиями, выступающими в роли комиссий по проведению отзыва), отзыв является самостоятельным институтом прямой демократии. У отзыва собственное целевое назначение, вытекающее из его направленности на досрочное прекращение полномочий выборных лиц, что предопределяет применение особых процедур его проведения, обеспечивающих гарантии для отзываемых лиц. В отличие от конституций советского периода, в целом исходивших из конструкции императивного мандата депутатов советов и прямо предусматривавших институт отзыва депутатов, действующая Конституция Российской Федерации не содержит регулирования этого института прямой демократии, что порождает неоднозначные толкования конституционной природы этого института*(240).

Основные конституционные принципы, на которых должна основываться процедура отзыва, были сформулированы Конституционным Судом РФ в Постановлении от 2 апреля 2002 г. N 7-П, принятом в связи с жалобами граждан А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева. Конституционный Суд, в частности, указал, что на выборные органы местного самоуправления, депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления возлагаются вытекающие из природы местного самоуправления обязанности по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности населения конкретных муниципальных образований, а надлежащее исполнение обязательств, взятых непосредственно перед населением, является императивом демократического правового государства в сфере организации муниципальной публичной власти. Будучи субъектом муниципальной власти, население вправе защищать свои права и свободы, реализуемые на уровне местного самоуправления, в том числе путем воздействия в различных не противоречащих закону формах на выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе путем их отзыва.

Конституционный Суд в то же время определил основные требования к порядку и условиям отзыва. Цель их состоит в том, чтобы не допустить искажения смысла выборов как высшего непосредственного выражения власти народа и предназначения каждой из форм непосредственной демократии, что предполагает недопустимость облегченной процедуры отзыва, которая может привести к злоупотреблению его использованием, в том, что основанием отзыва не может быть общая негативная оценка деятельности должностного лица без ее обоснования подлежащими проверке фактами, поскольку тем самым могут произвольно ставиться под сомнение результаты выборов, завершившихся избранием соответствующего должностного лица.

Принципиальными положениями, сформулированными в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", представляются следующие.

Во-первых, депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

Во-вторых, основаниями для отзыва депутата и другого выборного лица могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.

Голосование по отзыву проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума с учетом особенностей, предусмотренных федеральным законом. Возможности нормативного регулирования муниципальных образований в данной сфере сводятся к конкретизации понятия "противоправные решения или действия (бездействие)". По данному положению закона в юридической литературе высказывались различные точки зрения. Так, ряд авторов указывают, что "нет необходимости в уставах определять конкретный перечень оснований для отзыва выборных лиц местного самоуправления, поскольку невозможно представить все жизненные ситуации, в которых возникает необходимость отзывать выборное лицо. В этой связи рациональнее в уставе повторить норму Федерального закона"*(241). Другие полагают, что "в рассматриваемом случае местное нормотворчество неуместно, а перечень оснований для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должен быть единым и прописанным в федеральном законе"*(242).

На практике встречаются различные виды оснований для отзыва депутатов, закрепляемые в уставах муниципальных образований*(243).

Оценивая в целом данный институт непосредственной демократии на местном уровне, можно констатировать его во многом формальный характер, невозможность его практической реализации на практике ввиду наличия жестких требований к процедуре его проведения, установленных законом. Кроме того, следует отметить, что последние законодательные нововведения в сфере организации местного самоуправления значительно сузили область применения процедуры отзыва депутата, должностного лица местного самоуправления. Речь идет о поправках, включенных в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в 2009 г., предусматривающие возможность удаления в отставку главы муниципального образования по решению представительного органа данного муниципального образования, причем даже и в ситуации, когда глава избран населением.

Кроме того, переход на формирование представительных органов крупных муниципальных образований по пропорциональной либо смешанной избирательной системе в соответствии с Федеральным законом от 20.03.2011 N 38-ФЗ "О внесении изменений в статьи 35 и 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с применением пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов" привел к отмене института отзыва депутатов в данных муниципальных образованиях. Данное законодательное решение представляется оправданным, так как отзыв депутата, избранного по пропорциональной системе, состоящего в общем списке кандидатов избирательного объединения, нереализуем, поскольку ответственность перед избирателями несет не персонально данный депутат, а все депутаты, состоящие в списке. При этом сохранение института отзыва при смешанной избирательной системе ставит в неравное правовое положение депутатов, избранных по одномандатным (многомандатным) округам, и депутатов, избранных по партийным спискам. В этой связи в последнее время все чаще ставится вопрос о целесообразности сохранения в системе институтов непосредственной демократии на местном уровне института отзыва в его нынешнем виде*(244) либо об упрощении процедуры его проведения*(245).