5. Проблема ограничений прав человека.

Признание прав человека естественными может оказаться решающим условием для решения проблемы ограничения прав. В теории прав человека принято считать, что одним из самых главных следствий признания права человека естественным, наряду с особым моментом его появления - с рождением человека, является невозможность его отчуждения (ограничения) государством. Однако практика законодательного регулирования, а уж тем более правоприменительная практика никоим образом не делает отличий для естественных прав.

В науке не сложилось строгого требования к определению категорий прав человека. Речь идет о таких понятиях, как "конституционные права", "общепризнанные права", "основные права", "фундаментальные права", "абсолютные права", "производные права" или "относительные". В том числе есть некая путаница и в конституционных терминах. Конституция упоминает об "основных" и "общепризнанных" и просто правах и свободах человека и гражданина, к которым, вероятно, относятся все остальные права, не упомянутые в ее второй главе. Но из контекста некоторых статей Конституции термину "права и свободы человека" соответствует, скорее, термин "основные права и свободы человека". Совершенно очевидно, что основные права и свободы человека являются все же частью всех прав и свобод, закрепленных в различных правовых актах.

Абсолютными правами, как правило, называют права, не подлежащие ограничению или отмене даже в случае чрезвычайного положения, об этом еще писал Ф. Люшер, что во французском праве сложилась двухзвенная градация прав, которые делятся на основные (фундаментальные) и неосновные (производные)*(151).

Существует точка зрения, согласно которой к абсолютным правам относятся те, которые перечислены в ч. 3 ст. 56 Конституции. Однако это не так. Аргументом может служить анализ перечня прав указанной нормы. Например, безусловно абсолютные права ст. 23 и 28 упоминаются в нем, а свободы, закрепленные ст. 22, ч. 3 ст. 29 отсутствуют (как можно ограничить свободу мысли?), или наличие права ст. 34 (свобода предпринимательской деятельности), при всей его ценности в условии чрезвычайного положения не самая первая необходимость.

Есть точка зрения, согласно которой права человека нельзя ограничить, а права гражданина можно, поскольку они "обусловлены связью человека с государством, исходят от государства и потому в интересах государства могут быть ограничены"*(152). Она не получила распространения по многим причинам. Во-первых, в силу международного признания прав человека различия между правами человека и гражданина минимальны и имеют скорее политическое значение, чем практическое. Во-вторых, очевидно, что государство осуществляет ограничение не только прав гражданина.

Принятие системы прав как единой ценности, четкая терминология и современное понимание концепции естественных прав человека являются насущной необходимостью для развития теории прав человека. Потому что теоретический анализ указанных проблем позволит определиться с вопросами ограничения прав человека. Так случилось, что современный этап развития науки о правах человека остро нуждается в создании и развитии этой части теории, поскольку "правомерное" ограничение прав человека в России стало носить повсеместный характер. Без создания фундаментальной теории ограничения прав человека законодательная и правоприменительная практика в этой области не имеет шансов на развитие в общецивилизационном русле.

Этот вопрос стал наиболее актуален в последние несколько лет. Первоначально законодательное развитие института прав человека шло по пути максимально демократического закрепления личных и политических прав. Однако вскоре появилась тенденция на внесение изменений в законодательство с целью усиления контрольных функций государственных органов в области реализации гражданами ряда личных и особенно политических прав. Это объяснялось возникновением угроз государственной и общественной безопасности. Действительно, в мире возросла степень террористической, экстремистской опасности. Но слабость гражданского общества, неразвитость институтов "обратной связи" властных структур, нетранспарентные механизмы принятия ими решений очень сильно повлияли на указанную законодательную тенденцию.

Конечно, спорить с объективностью общемировых террористических угроз бессмысленно. В России действительно есть достаточно организаций, занимающихся экстремистской деятельностью. Террористические акты происходят с печальной регулярностью. Но надо понимать, что таковы негативные реалии современного мира и изменить их человечество пока не в состоянии. Поэтому, к великому сожалению, их необходимо рассматривать не как "форс-мажорные" обстоятельства, а как некие сложившиеся и долговременные характеристики современной среды обитания человека. Более того, аналитики утверждают, что "в ближайшие десятилетия мир будет жить в условиях постоянной угрозы ядерной войны, возрастающей вероятности возникновения конфликтов из-за энергоресурсов, продовольствия и воды, в условиях стратегического соперничества, связанного с торговлей, инвестициями, техническими инновациями, в условиях непрекращающейся военной конкуренции. На этом фоне терроризм все чаще будет выступать как инструмент ведения новых форм войны и разрешения конфликтов"*(153). Поэтому главной задачей теории прав человека в этих условиях является нахождение и обоснование оптимального баланса между соблюдением прав человека и защитой государственной безопасности.

Эти обстоятельства влияют на правовые системы и законодательство во всех странах мира. Каждое государство ищет свой сбалансированный выход из сложившейся ситуации. Для России чрезвычайно сложно решить указанную проблему по многим причинам. В том числе из-за недостаточной традиции уважения ценности прав и свобод человека. Самый легкий и быстрый способ - максимально ограничить права человека. Некоторые авторы так и предлагают решить вопрос, поскольку "действительность диктует необходимость по-новому взглянуть на проблему защиты прав и свобод человека и гражданина: на сегодняшний момент главным приоритетом государства должно стать обеспечение оптимального (не максимального) объема прав и свобод человека в целях гарантирования безопасной жизнедеятельности общества в целом"*(154). С этим можно согласиться как с жесткой, но временной и краткосрочной мерой. Но проблема соотношения интересов, исходя из действия рассматриваемого фактора как постоянного, должна решаться на длительную перспективу. И если следовать логике автора, то международному сообществу вообще следует пересмотреть современные стандарты прав человека в пользу выживания общества. Но вот вопрос, захочет ли общество оптимального уровня прав, когда основной целью развития человечества всегда была свобода. И конкретного человека всегда интересует немаловажный вопрос, а какой он, оптимальный уровень? Кроме того, в литературе справедливо указывается, что отказ от демократических завоеваний, тотальные ограничения прав граждан являются одной из целей террористов. Следовательно, государство, принимающее излишне жесткие меры безопасности, фактически способствует достижению этих целей*(155).

В вопросе приоритетности мер безопасности, помимо технической стороны, присутствует и такой важный критерий, как справедливость, понимание и принятие населением ограничения их реальных прав в пользу не абстрактной цели и не светлого будущего, а действительно улучшение качества жизни в сфере охраны и защиты основных прав человека, в том числе на жизнь, здоровье и личную неприкосновенность. Поэтому должен быть высокий уровень согласия населения для осуществления некоторых мер. Но практика введения законодательных усилений возможностей силовых структур для борьбы с терроризмом и экстремизмом зачастую не обладает указанными выше критериями. Это происходит по ряду причин. В их число входит и тот факт, что вводимые изменения законодательства не приносят видимых результатов по борьбе с указанными явлениями, а используются в борьбе властных структур с политической оппозицией или за свои корыстные интересы. В научной литературе уже высказывались сомнения по поводу введения в законодательство слишком широкого понятия экстремизм и экстремистская деятельность. Помимо чисто уголовных составов, под определение, данное в Федеральном законе "О противодействии экстремистской деятельности" в ст. 1, легко (при определенной трактовке и желании) попадают и действия политической оппозиции*(156).

Существует опасность использования терроризма спецслужбами для воздействия на общественное мнение с целью получения одобрения населения в отношении определенных действий власти или как повода для внедрения крайне жестких правовых ограничений и запретов*(157). Кроме того, следует согласиться с мнением, что терроризм во многих случаях обусловлен не отсутствием в законодательстве тех или иных ограничений и запретов, а неэффективностью использования существующих антитеррористических мер безопасности*(158). Конечно, гораздо проще было бы работать силовым структурам, имея максимум полномочий. Но это не приведет к большей эффективности их действий, а скажется, скорее, на увеличении стоимости расходов. В том и заключается задача, как справедливо указывает В.Д. Зорькин, что "демократичное и правовое государство должно защищаться от неправовых (антиправовых) и недемократических (антидемократических) действий исключительно правовыми и демократическими методами. Иное ведет к разрушению правопорядка и демократии. В частности, современная борьба с терроризмом должна осуществляться на основе права и не вести к умалению и уничтожению прав и свобод"*(159).

Думается, решение этого вопроса лежит в сфере разработки теории ограничения прав человека. В настоящее время понимание остроты и важности проблемы привело к повышению внимания конституционалистов к указанной теме. В литературе*(160) регулярно стали появляться научные работы, связанные с анализом проблем ограничения прав человека. Но до создания непротиворечивой и всеобъемлющей теории вопроса еще далеко.

Конституционная теория и практика до 1993 г. не располагала в своем арсенале таким институтом, как ограничение прав человека. Этот институт присутствовал в гражданском и ином законодательстве. Само собою, имелась обширная практика его применения в уголовном, административном и уголовно-исправительном праве. Теоретические его аспекты анализировались в конституционном праве буржуазных государств, творчески воспринимая фразу К. Маркса, сказанную им о французской Конституции 1852 г.: "каждый параграф Конституции содержит в самом себе свою собственную противоположность, свою собственную верхнюю и нижнюю палату: свободу - в общей фразе, упразднение свободы - в оговорке".

Существующий современный подход к проблеме, который можно встретить в большинстве работ на данную тему, заключается в следующем: абсолютной свободы быть не может, поэтому существуют ее пределы. Как подчеркивают Т.Я. Хабриева и В.Е. Чиркин, "не существует абсолютных прав и свобод, все они могут быть ограничены"*(161). Нормы права сами по себе являются некими рамками (ограничениями) и составляют ограничение права, в том числе и прав человека, в широком смысле слова. Таким образом, при формулировании статей Конституции формируются конституционные ограничения*(162) прав человека. Далее, всякое право может и должно быть ограничено, исходя из кантовского императива, закрепленного в ч. 3 ст. 17 Конституции: "Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц". И, наконец, формулирование собственно ограничений конституционных прав (в узком смысле этого термина):

- в соответствии с международными документами ограничение прав может быть временно осуществлено в военное время и при чрезвычайных ситуациях.

- и основная и знаменитая ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, которая гласит: "Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства".

Следует согласиться, что указанное конституционное положение в полной мере отвечает общепризнанным международным нормам, отраженным, в частности, в ст. 29 Всеобщей декларации прав человека: "При осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе". Но единственный вывод, который вынесла из этих норм современная теория и законодатель, это то, что можно ограничить как угодно любое право человека, главное - нормами федерального закона. Такое понимание теории ограничения права можно признать односторонним и упрощенным, которое приводит к существенному снижению гарантий прав и свобод человека. Что и стало происходить в законодательном поле России.

Таким образом, практика показала, что такая теория вопроса в корне неверна. Нельзя полагаться только на цели ограничения прав. Тем более, что формулировка ст. 55 Конституции настолько широка, что всякое ограничение можно приписать указанным целям. Нормативная неопределенность усиливается и тем фактом, что в российской теории права такие понятия, как "государственная", "общественная" безопасность, основы конституционного строя, не имеют четкого толкования, поэтому безграничны. Конституция РФ для определения пределов свободы человека оперирует термином "ограничение" в нескольких нормах: см. ч. 2 ст. 19, ч. 2 ст. 23, ч. 3 ст. 55, ч. 1 и 3 ст. 56, ст. 79, ст. 133. Совершенно справедливо было замечено В.В. Лапаевой, что в Конституции есть некоторые противоречия по поводу ограничения прав. Этим термином обозначаются и временные ограничения прав при некоторых конституционно-правовых режимах и вообще законодательное ограничение прав. При этом те права, которые называют некоторые исследователи абсолютными и не могут ограничиваться в соответствии со ст. 56 при чрезвычайном режиме, спокойно ограничиваются, так сказать, в "общем порядке" в соответствии со ст. 55 Конституции РФ. Она обратила внимание, что Конституция РФ уже содержит ограничения прав, связанные с гарантиями против злоупотребления этим правом*(163). Поэтому странно еще раз перечислять в ст. 55 Конституции РФ гораздо более широкий перечень оснований для ограничений прав человека. Из всего этого автор заключает, что Федеральный закон не может ограничивать права человека в иной степени, чем это делает Конституция.

Большой вклад в теорию вопроса внес Конституционный Суд, в своих решения он постарался обеспечить баланс публичных и частных интересов при ограничении прав. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в целом ряде его решений, ограничения конституционных прав и свобод: а) возможны только федеральным законом, б) должны быть соразмерны конституционно закрепленным целями таких ограничений, в) указанные цели ограничений должны быть социально оправданными и отвечать требованию справедливости, г) не имеют обратной силы, д) не могут толковаться расширительно и приводить к умалению других прав и свобод, е) и не должны затрагивать само существо конституционного права и не приводить к утрате его реального содержания.

Однако и его позиция не всегда безупречна. В частности, большие сомнения вызывает его Постановление*(164), оправдывающее законодательное ограничение права на объединение. После принятия изменений в Федеральный закон "О политических партиях", существенно увеличивающих требования к количеству членов партии для ее регистрации, возник вопрос об их конституционности. В своем постановлении Конституционный Суд отметил, что "количественные критерии могут приобрести неконституционный характер в том случае, если результатом их применения окажется невозможность реального осуществления конституционного права граждан на объединение в политические партии, в том числе если - в нарушение конституционного принципа многопартийности - на их основании будет создана лишь одна политическая партия". Право на объединение и конституционно закрепленная многопартийность все-таки представляют собою более глубокие явления и не ограничиваются наличием в политической жизни страны "более чем одной" партии*(165).

Что касается точного определения смысла и содержания терминов, то в нашей теории активно разрабатываются два: это само "ограничение" и "умаление" права. Теория ограничения прав человека может оперировать множеством понятий: "ограничение" права, его "лишение", "изъятие" из права (статуса), "приостановление" и "запрещение" пользования правом, "умаление", "ущемление" прав, "нуллификация" или отмена права, модификация или изменение сущности права и т.д. Совсем не обязательно все они потребуются для нужд научного аппарата, но ведь большинство из них уже присутствует в российском законодательстве. Поэтому эти правовые категории должны быть тщательно проанализированы с точки зрения единой теории ограничения прав.

В настоящее время общепризнанными определениями ограничения прав являются такие, которые признают в качестве основного критерия количественное изменение возможностей поведения, свобод человека. Б.С. Эбзеев считает, что ограничение прав - это "изъятие из конституционного статуса" человека или гражданина или "изъятие из круга правомочий, составляющих нормативное содержание основных прав и свобод"*(166). В последнем случае, по мнению автора, можно говорить об умалении права. Этой точки зрения придерживается ряд авторов*(167). Можно указать и на определение ограничения прав, связанное с "уменьшением объема возможностей, свободы, а значит, и прав личности, что достигается с помощью обязанностей, запретов, наказаний"*(168). Особую трактовку ограничениям права дает В.И. Крусс. Он считает, что под "конституционными ограничениями основного права или свободы следует понимать частичную модификацию их содержания, проведенную посредством нормативно-правовых установлений соответствующего уровня", учитывая, что "содержание основных прав и свобод их нормативным выражением не исчерпывается"*(169).

В последнее время получило распространение среди конституционалистов мнение, противоположное приведенному выше, что "слово "умаление" в Конституции РФ означает не ограничение основных прав (то есть не уменьшение их объема, сокращение их действия по кругу лиц и по времени, усечение механизмов их правовой защиты и т.п.), а принижение критериального и регулятивного значения для законодательства основного содержания этих прав, обусловленное их неправомерным ограничением"*(170). Это согласуется и с текстом Конституции РФ. В ч. 1 ст. 55 Конституции термины "отрицание" и "умаление" соединены союзом "или", что указывает на их нетождественность.

Разработки требуют такие темы, как правовое и неправовое ограничение прав, цели, принципы, критерии, классификация, способы (формы) ограничений и многие другие. Это не означает полного отсутствия научных трудов, которые анализируют, изучают данные явления права, они есть. Но в целом внимания этим темам, особенно с точки зрения единой теории, в юридической литературе уделяется недостаточно.

В заключение следует еще раз подчеркнуть, что решение всех рассмотренных выше теоретических проблем, касающихся института прав и свобод человека и гражданина, только на первый взгляд кажется схоластическим рассуждением об аксиологических аспектах права. Оно имеет совершенно прямое отношение к текущему законодательству и конкретным правам каждого человека. Поэтому необходимо еще раз указать на то, что развитие теории права - это не только чисто академическая проблема, но и насущная необходимость практики применения и защиты прав человека в Российской Федерации.

Глава 3. Конституционно-правовые институты и экономические отношения

§ 1. Система конституционно-правовых институтов и регулирование экономических отношений (конституционно-правовые основы экономической системы)