1.2. Місцеві фінанси як система

У попередньому питанні розглядаючи теорії, етапи становлення місцевих фінансів як поняття та причини їх появи, ми прийшли до висновку, що місцеві фінанси як і самі фінанси містять систему взаємовідносин між взаємопов’язаними структурними елементами.

Кравченко В.І., Сунцова О.О. у своїх працях дають аналогічне визначення категорії місцеві фінанси – це система формування, розподілу і використання грошових та інших фінансових ресурсів для забезпечення місцевими органами влади покладених на них функцій і завдань, як власних, так і делегованих [17, с.43; 43, с. 32-33].

В більшості підручників виділяють основних сім взаємопов’язаних структурних елементів системи місцевих фінансів:

• видатки;

• доходи;

• способи формування доходів;

• інститути системи;

• суб’єкти системи;

• об’єкти системи;

• відносини між суб’єкти системи, системою та іншими ланками фінансової системи держави взагалі (табл. 1.1).

В умовах проведення реформ, які відбуваються в Україні, важлива роль у задоволенні потреб територіальних громад суспільних послугах відводиться органам місцевого самоврядування. Необхідною передумовою реалізації власних та делегованих повноважень зазначених органів влади є адекватний потребам обсяг фінансових ресурсів.

Саме тому, головним елементом системи фінансів місцевих органів влади є видатки. Видатки є точним відображенням функцій і завдань, що покладаються на місцеву владу.

Таблиця 1.1

Система місцевих фінансів

Елементи системи	Структура елементів системи
Видатки	Згідно ст.10 Бюджетного кодексу України класифікація видатків має чотири ознаки: 1) за бюджетними програмами (що буде обов’язковою вимогою у бюджетному плануванні видатків з 2014 року та визначенні результативності та ефективності їх використання); 2) ознакою головного розпорядника бюджетних коштів (важливим є у дослідженні фінансування місцевих адміністрацій, фінансових управлінь при них та інших відомчих органів, які безпосередньо приймають участь в управлінні бюджетним процесом на місцевому рівні); 3) за функціями: - для фінансування власних повноважень; - для фінансування делегованих повноважень; 4) за економічним призначенням: - поточні; - капітальні [3]. Залежно від їх завдань: обов’язкові; поточні або адміністративні; капітальні або інвестиційні [69, с.272].
Доходи	Згідно ст.9 Бюджетного кодексу України класифікація доходів має такі групи: 1) податкові надходження; 2) неподаткові надходження; 3) доходи від операцій з капіталом; 4) трансферти. За економічною природою та змістом: 1) власні – це доходи, що формуються місцевими органами влади самостійно на основі власних рішень і за рахунок визначених джерел; 2) закріплені – це доходи, які закріплюються за певним бюджетом, вони також є основою самостійності місцевих бюджетів.
Способи формування доходів	Місцеві податки і збори; частки загальнодержавних податків; комунальні платежі; доходи від майна та землі, що належать місцевій владі; доходи комунальних підприємств; комунальні позики; міжбюджетні трансферти
Місцеві фінансові інститути	Громадські послуги; самостійні місцеві бюджети; комунальна форма власності; позабюджетні валютні та цільові фонди; місцеві податки і збори; комунальний кредит; фінанси комунальних підприємств; комунальні платежі
Суб’єкти	Територіальні громади; міські, селищні та сільські ради; голови міст, селищ і сіл; обласні, Київська та Севастопольські міські, районні в містах Києві і Севастополі державні адміністрації і ради; Рада Міністрів та Верховна Рада Автономної Республіки Крим; Міністерство фінансів України; Кабінет Міністрів та Верховна Рада України
Об’єкти	Фінансові ресурси у фондовій і не фондовій формах
	Продовження таблиці 1.1
Елементи системи	Структура елементів системи
Взаємовідносини	Між суб’єктами системи; між місцевими фінансами та іншими ланками фінансової системи держави

Формування видатків місцевих бюджетів відбувається шляхом закріплення за органами державної влади та місцевого самоврядування видаткових функцій. Кінцевою метою розмежування видаткових повноважень є розподіл між ними тих функцій, які будуть належним чином виконуватися. Фінансування видатків місцевих бюджетів, використання місцевих фінансових ресурсів тісно пов’язане з видатками державного бюджету. Адже саме держава, використовуючи фінансові ресурси, забезпечує можливість реалізації завдань і функцій, які постають перед нею на тому чи іншому етапі розвитку суспільства. Тому потрібно враховувати, що цей процес впливає на розвиток як фінансової системи, так і сукупності фінансових ресурсів, які акумулюються на рівні територіальних громад. Слід зазначити, що чим вищий ступінь розвитку суспільства й держави, тим більше використовується фінансових ресурсів для вирішення поставлених завдань і задоволення їхніх інтересів. Сьогодні ці кошти досягли значних сум, оскільки посилення ролі держави в економічному й політичному житті знаходить своє відображення у збільшенні державних видатків [8, с. 103].

Як видно з таблиці 1.1 згідно ст.10 Бюджетного кодексу України перша ознака класифікації видатків - за бюджетними програмами. В рамках впровадження програмно-цільового методу бюджетного планування забезпечить на місцевому рівнім раціональне використання видатків згідно бюджетних програм. Саме середньострокове планування місцевих бюджетів буде відображати результативні показники виконання місцевими органами влади виконання як власних так і делегованих повноважень, а також забезпечить ефективне використання фінансових ресурсів, якими володіє орган місцевого самоврядування.

Важливе значення у плануванні видатків місцевих бюджетів має третя класифікаційна ознака – за функціями. В подальших розділах навчального посібника ми більш детально опрацюємо складові галузей фінансування за функціональною класифікацією та з’ясуємо їх домінуюче значення у забезпеченні функціонування найважливіших об’єктів для сталого соціально-економічного розвитку територіально-адміністративної одиниці.

Федосов В. М. класифікує видатки місцевих органів влади залежно від їх завдань на три види: обов’язкові, поточні або адміністративні, капітальні або інвестиційні. Обов’язкові видатки повинні бути спрямованні на забезпечення виконання обов’язкових завдань, покладених на органи місцевого самоврядування, включаючи також видатки пов’язанні з погашенням їх боргових зобов’язань. Поточні або адміністративні видатки фінансуються із поточного бюджету і забезпечують поточні діяльність органів місцевого самоврядування. Капітальні або інвестиційні фінансуються в бюджету розвитку та містять видатки, які пов’язанні з капітальними вкладеннями на розвиток соціальної сфери та виробництва або з капітальним ремонтом закладів соціальної інфраструктури [69, с.272].

Як відображено у таблиці 1.1 доходи місцевих органів влади можуть бути класифіковані згідно ст. 9 Бюджетного кодексу, що відображає ознаку джерела походження та за економічною природою.

За джерелами походження доходи місцевих органів влади поділяються на :

- податкові доходи. Податковими надходженнями визнаються передбаче-ні податковими законами України загальнодержавні і місцеві податки, збори та інші обов'язкові платежі.

- неподаткові надходженнями. Неподатковими надходженнями визнаються:

1) доходи від власності та підприємницької діяльності;

2) адміністративні збори та платежі, доходи від некомерційного та побічного продажу;

3) надходження від штрафів та фінансових санкцій;

4) інші неподаткові надходження.

- доходи від операцій з капіталом.

- трансферти - це кошти, одержані від інших органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, інших держав або міжнародних організацій на безоплатній та безповоротній основі. (платежі, доходи від майна, що належить місцевій владі, та від господарської діяльності підприємств комунальної (муніципальної) форми власності, залучені місцевими органами влади на ринку позичкового капіталу) [3].

За економічною природою доходи місцевих органів влади поділяються на:

- власні доходи: що мобілізуються місцевою владою самостійно на основі власних рішень і за рахунок джерел, визначених місцевим органом влади. До власних доходів належать місцеві податки і збори, доходи від майна, що належить місцевій владі, та від господарської діяльності комунальних (муніципальних) підприємств, комунальні платежі, а також доходи за рахунок комунальних кредитів і позик;

- закріплені доходи – це одна з форм переданих доходів місцевим органам влади на стабільній, довгостроковій основі. Перелік закріплених доходів за місцевими бюджетами регламентується Бюджетним кодексом України.

Чинне законодавство України визначає, що власні та закріплені доходи є основою самостійності місцевих бюджетів.

Стан і рівень формування доходів місцевих бюджетів залежить від розвитку економічної системи країни. Закономірним способом формування доходів місцевих органів влади в більшості розвинутих країн є місцеві податки і збори. Також важливими способами є комунальні платежі, доходи від комунального майна та землі, доходи від діяльності комунальних підприємств, залучення кредитних ресурсів і мобілізація коштів за рахунок комунальних позик. Велику роль відіграють дотації та інші трансферти, закономірним явищем у практиці надання яких є перехід у більшості країн від спеціальних (цільових) трансфертів до загальних субсидій.

В Україні основним способом формування доходів місцевих органів влади нині є міжбюджетні трансферти та закріплені доходи. Місцеві податки і збори, кредити та інші способи формування доходів місцевих органів влади, характерні для розвинутих індустріальних країн, в Україні відіграють незначну роль і в структурі доходів досягають не більше 1,5 % і хоча їх частка у 2011 році становила вже 3,4 % , це ще досить несуттєве джерело надходжень.

Під інститутами в системі місцевих фінансів, з одного боку, слід розуміти сукупність норм права, звичаїв, традицій, культурних зразків. З другого – це сукупність організаційних структур, які забезпечують функціонування місцевих фінансових систем. У системі місцевих фінансів з’явилися і розвиваються такі інститути, як самостійний місцевий бюджет, позабюджетні, валютні та цільові фонди, комунальна власність, місцеві податки і збори, комунальний кредит, комунальні позики, фінансові ресурси комунальних підприємств, комунальні платежі, поточні видатки і видатки розвитку, поточний бюджет і бюджет розвитку та ін.

Головним суб’єктом місцевих фінансів в Україні є територіальна громада та органи місцевого самоврядування, правовий статус яких закріплено в Конституції України.

В інших країнах головними суб’єктами фінансових відносин у сфері місцевих фінансів є муніципалітети, комуни, регіони, департаменти, провінції, області, округи та інші адміністративно-територіальні утворення.

Об’єктами системи місцевих фінансів є фінансові ресурси, що мобілізуються, розподіляються та використовуються місцевими органами влади для виконання покладених на них функцій та завдань. Фінансові ресурси місцевих органів влади формуються як у фондовій, так і в не фондовій формах.

Головними фінансовими фондами місцевих органів влади є: місцеві бюджети, резервні, позабюджетні валютні та цільові фонди, фонди грошових ресурсів комунальних підприємств та ін. Ресурси, що залучаються місцевими органами влади у вигляді банківських кредитів, від розміщення місцевих позик, та деякі інші, як правило, перебувають у нефондовій формі.