29

Тема 1 сутність, складові та засади організації місцевих фінансів

1.1. Сутність місцевих фінансів та їх економічна природа.

1.2. Місцеві фінанси як система.

1.3. Функції місцевих фінансів.

1.4. Територіальна громада: поняття, функції, роль, правовий статус.

1.5. Основи фінансової автономії місцевих органів влади.

1.1. Сутність місцевих фінансів та їх економічна природа.

Наукове обґрунтування поняття місцевих фінансів як сукупності економічних відносин в межах яких відбувалося формування децентралізованих фондів територіальних утворень для виконання ними своїх основних функцій остаточно сформувалося наприкінці XIX ст. Це явище об'єктивно було зумовлено розвитком демократичних відносин у суспільстві та формуванням органів місцевого самоврядування. Так, наприкінці ХІХ ст. поняття місцеві фінанси виокремилось в самостійну категорію. Це було пов’язано із завершенням становлення в більшості країн Західної Європи й Північної Америки органів місцевого самоврядування і регіональних органів влади, а також конституційним визнанням прав комун, общин, муніципалітетів, регіонів, провінцій, штатів та інших адміністративно-територіальних утворень.

Ідейно-теоретичні засади становлення сучасного поняття «місцеві фінанси», як вказує Бечко П. К. мали досить довгий еволюційний період:

«Руська Правда» Ярослава Мудрого (978-1054 рр.), основою якої є місцеве звичаєве право, яке своїми початками сягало до родоплемінних часів.

Магдебурзьке право (виникло в ХШ ст.), що регламентувало самоуправління міст, торгівлі, ремесел, оподаткування та ін.

Статут Великого князівства Литовського (1529, 1566 та 1588 рр.) представляв собою збірник місцевих законів, який містив норми державного, земельного, кримінального, процесуального та спадкового права.

Децентралізаційна теорія, в основі якої було положення – обґрунтувати поділ адміністративних справ на такі, які є наслідком самоврядування і на справи державні, делеговані общинам.

Теорія «природного права» (має 200 літню історію). що сформувалася в роки Великої Французької революції 1789 р. Теорія ґрунтується на тій ідеї, що є природні права общини за аналогією до природних прав людини і громадянина. Сутність цієї теорії полягає в тому, що община як самоврядний територіальний колектив є таким же суспільним утворенням, як і держава, причому община, на думку прихильників цієї теорії, є утворенням, що передувало виникненню держави. Тому держава не може скасувати общині права, які нею не надавалися.

Теорія вольності общин містила такі твердження: община старша від держави, історично виникла першою; общини не створені державою, а визнані нею; община є інституцією, рівною державі; держава існує для общин, а не общини для держави.

Громадська теорія місцевого самоврядування в основі якої було твердження, що общини не створенні державою, а нею лише визнані, а тому володіють колом справ, які їм належали до появи держави і ці справи держава не делегувала общинам, а визнавала їх.

Державницька теорія місцевого самоврядування відображала положення, що органи місцевого самоврядування – це органи державного управління, які є складовою частиною держави і ніяких самостійних справ не можуть мати, при цьому наділені певною правовою, організаційною та фінансовою самостійністю.

Теорія муніципального соціалізму в основі якої містилось твердження про те, що зосереджувати увагу потрібно на місцевому рівні, тому що саме там можна досягти соціального миру та гармонії шляхом поступових змін, націоналізації земель, розширення комунальної власності, соціалізації виробництва [2, с. 4-5].

Еволюційне становлення органів місцевого самоврядування відбувалось впродовж останніх двох століть, поряд з цим процесом відбувався розвиток буржуазних держав, які мали ознаки боротьби абсолютизму з народною демократією. В таких умовах, центральна державна влада виявилась неспроможною на належному рівні виконувати всі свої завдання, зокрема забезпечувати достатній рівень соціальних послуг. Тому частину соціальних функцій було передано в компетенцію місцевих органів влади поряд із формуванням їх фінансової незалежності.

З кінця ХІХ ст. теоретичне обґрунтування сутності місцевих фінансів неодноразово змінювалось. В економічній літературі є різні підходи до визначення етапів становлення змісту категорії місцеві фінанси, проте, найбільш повніше цей процес досліджено у навчальному посібнику Кравченка В.І. [17] та підручнику Сунцової О.О. [43].

Формування сутності поняття «місцеві фінанси» відбулося у такі етапи:

1-й етап.

Наприкінці ХІХ – на початку ХХ ст. набуло поширення визначення місцевих фінансів як місцевого фінансового господарства адміністративних одиниць або як сукупності матеріальних засобів, які є в розпорядженні цих одиниць для досягнення їхньої мети. Термін місцеве фінансове господарство почав використовуватися поряд із терміном державне фінансове господарство, яким позначалися державні фінанси. Основоположниками понять місцеве фінансове господарство, державне фінансове господарство як складових публічного фінансового господарства були Карл Рау, Лоренц Штейн, Адольф Вагнер та інші німецькі економісти. Словник братів Гранат містить таке визначення місцевих фінансів: “Фінанси – це сукупність матеріальних засобів, що є в розпорядженні держави і підлеглих їй одиниць самоврядування для досягнення мети цих політичних тіл. Планомірна їхня діяльність, спрямована на досягнення необхідних матеріальних засобів і на витрачання їх, є фінансовим господарством, яке називається державним, якщо суб’єктом його є держава, або місцевим (земським, міським, общинним і т. н.), якщо його ведуть органи місцевого самоврядування”.

У 20-х роках ХХ ст. тлумачення сутності місцевих фінансів практично не змінювалось. За В.М. Твердохлєбовим «місцеві фінанси – це господарство місцевих спілок є планомірним задоволенням потреб публічно-правових союзів». А Смірнов писав, що «сукупність завдань, які доручаються місцевим органам, і сукупність засобів, якими вони розпоряджаються для задоволення їх, носить назву місцевого господарства, або місцевих фінансів». «Як сукупність видатків, що покладено на місцеві органи, і сукупність засобів, якими вони володіють для задоволення їх» визначає суть місцевих фінансів інше видання 20-х років ХХ ст. В той період місцеві фінанси визначалися і так: «Під місцевими фінансами треба розуміти матеріальні засоби, яких для виконання своїх функцій і ведення власного більш-менш самостійного фінансового господарства потребують союзи публічного характеру, нижчі ніж держава». У Положенні про місцеві фінанси СРСР від 26 квітня 1926 року зазначалося, що «місцеві фінанси є складовою частиною єдиної системи Союзу РСР і перебувають у безпосередньому віданні місцевих рад та їх виконавчих комітетів (або президій міських рад) у випадках, передбачених законодавством союзних республік». Тобто, на цьому етапі зміст місцевих фінансів зводився до того, що вони є невід’ємною складовою єдиної системи Союзу РСР.

2-й етап.

У кінці 30-х років визначення місцевих фінансів в СРСР фактично було ототожнено з визначенням місцевих бюджетів.

3-й етап.

На початку 50-х років, коли було зроблено чергову спробу теоретично обґрунтувати наявність місцевих фінансів в СРСР, сформувалося досить розширене і не зовсім чітке їх визначення. Зазначалося, що «місцеві фінанси СРСР – це фінанси місцевого господарства і місцевих органів влади, складова частина єдиної системи фінансів СРСР. До місцевих фінансів належать фінанси соціалістичних підприємств усіх галузей місцевого господарства і місцеві бюджети. Місцеві фінанси відіграють значну роль у плановому розподілі і перерозподілі частини національного доходу у відповідності до вимог економічного закону соціалізму для створення фондів грошових засобів, що використовуються місцевими Радами з метою задоволення постійно зростаючих матеріальних та культурних потреб народу.

4-й етап.

З другої половини 50-х років у радянській фінансовій літературі утверджується, як уже зазначалось, погляд, що місцеві фінанси – це явище, властиве капіталістичним державам та країнам «третього світу». К.Я. Чижов «Під місцевими фінансами капіталістичних країн звичайно розуміють доходи і видатки місцевих органів влади та підвідомчих їм підприємств та організацій».

5-й етап.

Наприкінці 50-х - у 60–х роках у радянській фінансовій літературі стає домінуючим підхід до визначення сутності фінансів як системи економічних відносин так званого базисного характеру. Це відображається і у нових підходах до визначення суті місцевих фінансів капіталістичних країн та країн що розвиваються. Одна з небагатьох дослідників цього явища – Л.П. Павлова відзначала, що під місцевими фінансами капіталістичних країн розуміють економічні відносини, при посередництві яких створюються фонди грошових засобів, що використовуються місцевими органами влади для виконання покладених на них функцій». Аналогічні підходи знаходимо і в інших виданнях 70-80-х роках.

6-й етап.

У 90-х роках у літературі країн СНД у цілому визначається факт наявності місцевих фінансів у фінансових системах нових незалежних держав. Ряд авторів замість терміну місцеві фінанси використовують такі поняття, як регіональні фінанси, територіальні фінанси, місцеві (регіональні) фінанси. Деякі з авторів підкреслюють, що місцевих фінансів у фінансовій системі СРСР немає, і вказують на новизну цього елемента в сучасній фінансовій системі. Разом з тим, безпідставно й далі стверджується ідентичність соціально-економічної суті загальнодержавних, та місцевих фінансів. Типовим для названих публікацій 90-х років є підхід до визначення суті місцевих (територіальних, регіональних місцевих) фінансів як до системи економічних відносин, що є продовженням традиції, яка склалася в 60-80-х роках у радянській літературі. У зв’язку з цим слід відзначити інший підхід до визначення суті фінансів місцевих органів влади з боку науковців, експертів Європейської експертної служби Ради Європи. Гай Холліс та Карін Плоккер зазначають, що фінанси місцевих органів влади можна описати «як систему, за допомогою якої адміністративні одиниці всередині урядової структури отримують ресурси, необхідні для виконання їхніх функцій».

7-й етап.

Поняття місцеві фінанси є синонімом поняття фінанси місцевих органів влади. Синонімами поняття фінанси місцевих органів влади можуть бути такі визначення, як муніципальні (комунальні) фінанси, фінанси територіальної громади, фінанси комуни, фінанси общини, фінанси - муніципального утворення, фінанси штату, фінанси міста, області, району, села, селища і т. ін. Подібні визначення засвідчують, що місцеві фінанси функціонують у різних формах залежно від державного і територіального устрою тієї чи іншої країни [17, с. 30-33; 43, с. 12-13].

На сьогодні в Україні формами місцевих фінансів є фінанси територіальної громади (комунальні фінанси), фінанси АРК, фінанси області (міст Києва та Севастополя), фінанси міста, фінанси району (району в місті), фінанси села, фінанси селища. У разі появи нових територіальних утворень чи добровільних об’єднань територіальних громад цей перелік форм фінансів місцевих органів влади в Україні може бути продовжено.

Якщо причиною функціонування фінансів взагалі є поява держави і товарно-грошових відносин, то причиною виникнення місцевих фінансів є

• наявність територіальних колективів,

• відокремлення центральною владою функцій і завдань, які покладаються на місцеві органи влади,

• розвиток демократичних засад та форм власності.

Сучасне визначення місцевих фінансів відображає їх фінансову основу – сукупність економічних відносин в межах яких формуються, розподіляються і використовуються грошові та інші фінансові ресурси, одним із суб’єктів цих відносин є обов’язково орган місцевого самоврядування, який забезпечує соціально-економічний розвиток відповідної територіально-адміністративної одиниці, при цьому виконуючи власні та делеговані повноваження.