8. Сценарії реорганізації адміністративно-територіального поділу.

Під впливом різноманітних і різноспрямованих факторів система АТД в державі може змінюватися. Це відбувається, коли тиск на центральну владу починає перевершувати якийсь межа, і держава приймає рішення про реорганізацію системи АТД з метою її більшої відповідності регіональним реаліям і чітко артикульованих регіональним інтересам (які в разі недообліку починають загрожувати загальнополітичної стабільності). У федеративних державах такі рішення можуть бути ініційовані на самому регіональному рівні, хоча і не вступають в силу без затвердження в центрі.

Реорганізація системи АТД може проходити за трьома сценаріями:

• створення нових одиниць АТД (зміна числа регіонів);

• зміна статусу окремих регіонів;

• зміна числа управлінських рівнів.

Великі реформи АТД зазвичай пов'язані з радикальними змінами політичного ладу або геополітичної ситуації. В цьому випадку відбуваються зміни в усій конфігурації домінуючих факторів АТД, одні втрачають значення, інші виходять на перший план відповідно до принциповими рішеннями властей.

Реформи АТД найчастіше пов'язані з принциповими рішеннями про визнання або, навпаки, невизнання етнокультурних та історичних чинників в якості системоутворюючих.

Один сценарій пов'язаний з відмовою від використання етнокультурних та історичних чинників, що може сприйматися як крок до консолідації нації. В такому випадку держава переходить до природних чи демографічним принципам формування сітки АТД. Наприклад, Франція створила свою систему АТД з діленням на департаменти з природними назвами в 1793 р у зв'язку з Великою французькою революцією. Ця система виявилася досить стабільною, хоча вже в XX в. треба було створення додаткового управлінського рівня в зв'язку з її великою дробностью.

Є й невдалі приклади, Югославія в міжвоєнний період, роздирається міжнаціональними протиріччями, використовувала поділ на провінції, що не мають яскраво вираженої етнічної специфіки і "нейтральні" за своїми назвами. Однак в Югославії складність етнополітичних проблем виявилася занадто великою, і дана система рухнула, а після Другої світової війни її змінила принципово інша система з поділом країни на республіки з етноконфес-сиональной специфікою. Ця система, втім, також виявилася недовговічною, і республіки Югославії в кінці XX в. стали незалежними державами.

Інший сценарій пов'язаний, навпаки, з введенням етнокультурних та історичних чинників і їх визнанням як чільних. Поряд з післявоєнної Югославією прикладом служить Ефіопія, яка після революційних подій кінця XX в. відмовилася відділення на чотирнадцять провінцій і створила дев'ять штатів, визначених з максимально можливим урахуванням етнічного принципу, поряд з двома містами.

Реформи АТД зазвичай відбуваються і в разі появи нових держав. Здобуття незалежності є потужним стимулом до створення нової, власної системи АТД, що відбиває нові реалії. Наприклад, колишні республіки СРСР і Югославії відмовлялися від дуже дрібного ділення на райони (громади в Югославії) і створювали більш велику сітку АТД. Так вчинила Хорватія вже в 1992 р В пострадянському просторі нову, укрупнену сітку створювали Литва, Грузія, Вірменія, а також Молдавія (пізніше від неї відмовилася). Навпаки, Чехія і Словаччина перейшли до більш дробової політико-адміністративній карті. Зміни сітки АТД проводили в пострадянський період Казахстан, Киргизія, Туркменія.

Зміна сітки АТД сталося і в Боснії і Герцеговині, але там на нього вплинули результати міжнаціональної війни. В результаті колишня югославська республіка поділилася на два суб'єкта створеної в рамках миротворчого процесу федерації, один з яких - мусульмано-хорватська Федерація Боснії і Герцеговини в свою чергу ділиться на укрупнені (порівняно з колишніми громадами) кантони. Приклад Боснії і Герцеговини цікаво зіставити з пакистанським досвідом. На першому етапі Пакистан як федерація складався з двох суб'єктів - Західного і Східного Пакистану. Але після розпаду цієї федерації і перетворення Східного Пакистану в незалежний Бангладеш, Західний Пакистан (чи тепер вже просто Пакистан) повернувся до колишнього діленню на чотири провінції.

Важливим прикладом перебудови АТД в результаті створення і ліквідації нових держав також є Німеччина на її східних землях. Розділ країни на НДР і ФРН після Другої світової війни супроводжувався створенням нової політико-адміністративної карти НДР. Нова держава використовувало більш дрібну сітку АТД, відмовившись від земельного розподілу і ввівши поділ на 15 округів, створених за демографічною ознакою. Однак у період об'єднання Німеччини на території колишньої НДР відбулося повернення до старої, більш великої сітці, краще відповідної історичним і демографічних реалій "великої" Німеччини.

1) Створення нових одиниць АТД.

Створення окремих нових одиниць АТД є поширеним процесом. Сенс його полягає в пошуку державою нових форм компромісу між конкуруючими принципами компактності і конгруентності своїх ATE.

Реорганізація системи АТД означає зміну числа регіонів. Вона може проходити за такими сценаріями:

• сецесія, тобто вихід одного або декількох регіонів зі складу держави;

• інкорпорація, тобто приєднання регіонів, що не входили до складу держави;

• внутрішня реорганізація системи АТД без зміни зовнішніх кордонів національної територіально-політичної системи, яка може виражатися як в збільшенні, так і в зменшенні числа ATE.

Сецесія в сучасному світі є малопоширені явищем. Держави всіма силами прагнуть зберегти свою територіальну цілісність, а світове співтовариство більш-менш дотримується принципу непорушності кордонів. У федеративних державах з їх більш гнучкими принципами територіально-державного будівництва теж зазвичай закріплений принцип непорушності союзу і збереження територіальної цілісності.

В історії крупним прикладом зміни АТД в результаті територіальних втрат можна назвати Мексику XIX в., Яка вимушено віддала США близько половини своєї території. З недавніх прикладів інтересу заслуговує Ефіопія: в 1990-х рр. її колишня провінція Еритрея стала міжнародно-визнаним незалежною державою, а на решті території була радикально змінена система АТД, про що йшлося вище.

Значне збільшення числа регіонів в процесі інкорпорації також більше відноситься до історії. Наприклад, США з їх 50 штатами складалися дуже поступово. На початковому етапі вони представляли собою союз 13 штатів. Решта штати з'явилися поступово по мірі збільшення національної території. Наприклад, покупка французької Луїзіани у 1803 р призвела до створення великої кількості нових штатів [21]. Флорида з'явилася в складі США після захоплення її території в 1810-1921 рр. (договір був укладений в 1819 г.). Техас був приєднаний в 1845 г. (раніше, в 1836 р, він був відірваний від Мексики). Ще два штату - Вашингтон і Орегон з'явилися після покупки у Великобританії території колишнього Орегона (він поділився на два штату) в 1846 г. (з 1818 Орегон був співволодіння США і Великобританії). Значне розширення території і, отже, числа штатів відбулося за рахунок колишньої мексиканської території - анексії в 1848 р і покупки в 1853 р Нарешті, в 1867 р Росія продала США Аляску, а в 1893 р до складу американської території були інкорпоровані Гавайські острова (офіційно в 1898 г.).

Іншим прикладом поступового збільшення числа ATE в процесі інкорпорації нових земель служить сусідня Канада. Її початковий формат - це чотири провінції британського домініону, створеного в 1867 г. (Квебек, Онтаріо, Нова Шотландія і Нью-Брансвік). Далі протягом кількох десятиліть ця територія збільшувалася, а за збільшенням території з деякою затримкою слід було визначення кордонів нових ATE. Найбільш великим приростом стали землі Компанії Гудзонової Затоки, приєднані до Канаді в 1870 р У 1871 р до складу Канади увійшла Британська Колумбія, в 1873 р острів Принс-Едуард, а в 1880 р полярні острова. Після цього в межах канадської території відбувалося формування нових ATE. Так, в 1898 р на північно-західній околиці країни був створений Юкон. У 1903 р остаточно визначилися кордону Британської Колумбії, в 1905 г. - західних провінцій Альберта і Саскачеван, в 1912 г. - провінцій Манітоба та Онтаріо. У 1920 р виникли Північно-Західні території. У 1927 р частину території Квебека була передана окремій британському домініону - Ньюфаундленду, який увійшов до складу Канади останнім - в 1949 р

В наш час інкорпорація нових регіонів стала рідкісним явищем у зв'язку із завершенням формування політичної карти світу. Одним з новітніх прикладів є включення до складу Китаю колишньої британської колонії Сянган (Гонконг) і колишній португальській колонії Аомень (Макао). Ці території отримали статус спеціальних адміністративних районів Китаю відповідно до формули "одна країна - дві системи" [22]. Ще один недавній приклад - входження в 1999 р Зони Панамського Каналу, яка перебувала під американською юрисдикцією, до складу Панами (процес інкорпорації був початий в 1977 г.).

Набагато частіше відбуваються зміни сітки АТД в результаті внутрішньої реорганізації, яку можна поділити на три варіанти:

• об'єднання (укрупнення, злиття) регіонів;

• розподіл існуючого регіону на частини, розукрупнення регіонів;

• створення нових регіонів з частин двох і більше регіонів (об'єднання фрагментів).

Укрупнення регіонів зазвичай проводиться для того, щоб спростити системи АТД. Як правило, це робиться для оптимізації управління. Причому укрупнення сітки АТД може бути і результатом децентралізації, якщо за автономію успішно борються більші частини держави, ніж існуючі ATE. Але другий випадок є більш рідкісним.

Прикладом радикального укрупнення сітки АТД служить Хорватія, яка, отримавши незалежність, зменшила число ATE в п'ять разів і створила компактну і відповідну "світовим стандартам" систему з 20 провінцій (Жупанов) і одного столичного регіону. Ця система добре відповідає історико-географічній структурі Хорватії. Як вже говорилося, укрупнення проводили Литва (10 округів), Грузія (9 країв і 9 міст, крім республік в Абхазії і Аджарії) і Вірменія (11 марза). Скорочення числа ATE провела і посткомуністична Польща: замість 49 воєводств були створені всього 16.

Більш приватні питання про злиття окремих регіонів час від часу піднімаються в різних країнах з наступних причин:

• об'єднання "точкових" і майданних "ATE, що представляють собою єдиний вузловий район. У цьому зв'язку цікавий і закономірний піднятий в Німеччині

питання про об'єднання Берліна і навколишнього столицю землі Бранденбург (і взагалі старі спроби ліквідації міст-земель за рахунок їх об'єднання з іншими землями - випадки Гамбурга і Бремена);

• об'єднання розташованих поблизу регіонів зі схожими етнокультурними характеристиками. Наприклад, у Швейцарії йшлося про об'єднання двох провідних франкофонних кантонів - Женеви і Во (з центром в Лозанні);

• очевидна орієнтація слабшого і дрібного регіону на сусіда-лідера.

Розукрупнення системи АТД зазвичай є наслідком розвитку території. Поява нових центрів, збільшення числа жителів і подальша диференціація системи розселення створюють підстави для створення нових регіонів. Поряд з демографічними факторами, разукрупнению сприяють і фактори етнічні, якщо етнічної групі вдається пролобіювати створення нового регіону на території її компактного проживання. В цілому тенденції до розукрупнення регіонів є більш поширеними у світі, ніж тенденції до укрупнення.

Мабуть, найбільш яскравим прикладом поступового і вельми радикального розукрупнення сітки АТД служить Нігерія. Розукрупнення проводилося в основному під тиском етнічних факторів і призвело до створення 36 штатів і однієї столичної території на місці первинних трьох регіонів. Ще в колоніальний період Нігерія [23] була поділена на три райони - Північний, Східний та Західний. У 1963 р був додатково виділений Середньо-Західний район. При цьому АТД було занадто нерівномірним: Північний район становив 75% території і 60% населення країни. Ці чотири району і були першими суб'єктами федерації в Нігерії, коли вона здобула незалежність. В умовах політичної нестабільності і військових переворотів в Нігеріі24 часто проводилися реформи АТД, які завжди були поступками місцевим елітам і вели до неухильного зростання числа ATE. У той же час зростання числа ATE був вигідний центру, оскільки знищував великі і цим небезпечні одиниці. В результаті реформи 1967 Нігерія була поділена на 12 штатів. У 1976 р були створені сім нових штатів, і конституція 1979 визначила, що країна ділиться на 19 штатів і федеральну столицю. Однак процес не зупинився і на цьому, привівши до створення вже 36 штатів.

Дроблення штатів під тиском етнічних факторів було характерно і для Індії. Так, прийнятий в 1956 р закон про реорганізацію штатів передбачав створення 14 "лінгвістичних" штатів з однаковим статусом, а також шести союзних територій. Однак деякі штати залишалися етнічно неоднорідними, що вело до політичної напруженості і збройних конфліктів. Колишній штат Бомбей незабаром був розділений на дві великі частини - Махараштру і Гуджарат, що представляють собою ареали проживання двох етносів - маратхов і гуджаратцев. При цьому залишилися проблеми у двох неоднорідних штатах - Пенджабі і Ассаме. У 1960 р Пенджаб був офіційно визнаний білінгвістичній штатом (пенджабці і хиндустанци), але і це не врятувало його від розпаду: в ​​1966 було прийнято рішення про створення на його місці двох штатів - Пенджабу і Харьяна і виділення їх загальної столиці - двомовного міста Чандігарх в якості окремої союзної території. Історія Ассама на північному сході Індії призвела до ще більш радикальному разукрупнению штату в процесі відбруньковування гірських іноетнічних периферій. У 1960 р з нього виділився невеликої Нагаленд. У 1971 р решта території Ассама позбулася ще цілого ряду територій, які стали штатами Маніпур, Мегхалая і Тріпура і територіями Мізорам і Аруначал-Прадеш. Не уникли процесів розукрупнення та інші райони Індії, в результаті чого на поліетнічних окраїнах трьох колишніх штатів виникли нові штати Чатісгарх (південна частина штату Мадхья-Прадеш), Джарханд (південь штату Біхар) і Уттаранчал (гірська частина штату Уттар-Прадеш).

Тиск етнічного чинника помітно і при змінах регіональних кордонів в європейських країнах. Територія Швейцарії і межі кантонів склалися досить давно, однак і в Швейцарії виникла регіональна інновація: в 1979 р на основі франкомовної території на північному заході країни був виділений новий кантон Юра. В Бельгії провінція Брабант була поділена на дві нові провінції по Етнолінгвістичні ознакою - Фламандський і Валлонський Брабант. Новим регіоном Канади в 1999 р став Нунавут, створений на основі частини колишніх Північно-Західних територій для забезпечення територіальної автономії ескімосів.

В інших країнах розукрупнення сітки АТД відбувається в результаті того, що ми вище назвали розвитком території, тобто в результаті диференціації системи розселення і появи нових значущих центрів зі своїми сферами впливу. Наприклад, в Бразилії в другій половині XX в. з'явилися нові штати в раніше майже не заселених районах: від украй витягнутого з півночі на південь штату Гояс відокремився штат Токантінс, а штат Мату-Гросу розділився на дві частини - Мату-Гросу і Мату-Гросу-ду-Сул. Зростання диференціації в системі АТД відзначається і в інших латиноамериканських федераціях. Наприклад, в Мексиці в 1924 р було 19 штатів, а зараз стало 31 (другий причиною збільшення числа мексиканських штатів є підвищення статусу колишніх територій до рівня штатів). В Аргентині засновниками федерації виступили 14 провінцій, а до теперішнього часу їх стало 23.

Збільшення числа регіонів відбулося і в Китаї. Тут активно розвивається південний острів Хайнань став окремою провінцією, вийшовши зі складу провінції Гуандун. В крупній провінції Сичуань з її двома великими і рівновеликими центрами, традиційно конкуруючими один з одним, один з цих центрів - Чунцин недавно став окремою ATE першого порядку, а провінція Сичуань залишилася зі своїм адміністративним центром Ченду й простіший внутрішньою структурою.

Також можлива ситуація, коли держава визнає свою сітку АТД надмірно великою. У ПАР таке сприйняття АТД збіглося з революційними подіями, пов'язаними з крахом апартеїду. Раніше ПАР ділилася всього на чотири провінції, історія яких пов'язана з колоніальним минулим. Нова влада поділили великі провінції - Трансвааль і Капскую провінцію, в результаті чого країна включає дев'ять регіонів. Схожі мотиви викликали рішення про створення більш дробової адміністративної сітки в Чехії та Словаччині.

Особливим випадком є поява нової провінції в Нідерландах. Вона виникла в результаті інтенсивного освоєння земель, що раніше перебували на дні моря. Осушення і заселення земель привело до створення провінції Флеволанд.

2) Зміна статусу окремих регіонів.

Поряд зі зміною числа регіонів в державі може змінюватися статус вже існуючих регіонів. Найпоширеніші ситуації пов'язані з:

• підвищенням статусу окремих регіонів у складі федерації;

• досягненням регіоном автономії;

• позбавленням регіону автономії.

Підвищення статусу регіонів є процесом, характерним для Індії з її спочатку складною системою АТД. Індійські території після здобуття незалежності ділилися на три категорії - А, В і С. Категорію А складали дев'ять великих штатів, які раніше були губернаторськими провінціями, тобто входили в систему колоніального управління, створену англійцями. Штати категорії В були створені на основі князівств і союзів князівств, тобто залишків феодальної територіально-політичної підсистеми. Вони отримали приблизно ті ж права, що категорія А, але з наглядом президента Індії протягом 10 років. Категорію С склали комісарські провінції, що не мають самоврядування (на їх основі виникли союзні території).

Надалі відбувалося поступове вирівнювання статусу індійських територій з підвищенням статусу територій категорії В і С. Найбільш великі союзні території поступово набули статусу штатів. Наприклад, розташований в Гімалаях Хімачал-Прадеш в 1970 р отримав частину території колишнього "великого" Пенджабу і перетворився в штат. Створені в результаті розділу Ассама союзні території Мізорам і Аруначал-Прадеш також згодом стали штатами. Основна частина колишньої союзної території Гоа, Даман і Діу перетворилася в штат Гоа, тоді як дрібні анклави Даман і Діу залишилися в положенні союзної території.

Якщо в Індії союзні території збереглися в системі АТД, то в таких країнах, як Мексика, Аргентина і США, вони все вже підвищили свій статус. Повне вирівнювання статусу регіонів відбулося в Мексиці. Історично деякі регіони Мексики також були не штатами, а територіями. У 1974 р дві території (Кінтана-Роо на Юкатані і Південна Нижня Каліфорнія) отримали статус штатів (ще раніше статус штату отримав Наяріт). Цікаво, що Мексика навіть передбачила у своїй конституції параметри, які дозволяють території стати штатом. Для цього її населення повинно перевищити 80 тис. Осіб, і вона повинна мати всі "необхідні ресурси" (останнє, звичайно, допускає суб'єктивні трактування). Національна територія Вогняна Земля в Аргентині також недавно стала повноцінною провінцією.

Через підвищення статусу пройшли і два самих "нових" американських штату - Аляска і Гаваї. Аляска в 1867-1884 рр. перебувала у віданні міністерства оборони, потім представляла собою округ на чолі з губернатором, потім іменувалася територією, поки в 1958 не була перетворена в штат. Гаваї були територією з 1900 р, а штатом стали на рік пізніше Аляски - в 1959 р

Автономізація регіону є ще одним випадком зміни його статусу. Приклади наведені вище, коли йшлося про неоднорідний АТД.

Зниження статусу - рідкісне явище, чревате політичними потрясіннями. Однак такі ситуації існують. Прикладом служить провінція Ачех в Індонезії, яка деякий час користувалася автономією. Однак позбавлення Ачеха автономії тільки підігріло і без того розвинені тут сепаратистські та ісламістські настрої. На сьогоднішній день Ачех є однією з найбільш "гарячих точок" в Індонезії.

Додатково слід вказати на такий сценарій зміни статусу регіону, як реорганізація заморських територій. Звичайно мова йде про розширення їх автономії, можливо - про створення форм участі у загальнонаціональній політиці.

3) Зміна числа управлінських рівнів.

В процесі реформи держава може піти на створення нових управлінських рівнів, доповнюють і ускладнюють вже існуючу систему АТД. Ліквідація управлінських рівнів у світовій практиці майже не зустрічається.

Однією з причин може стати занадто дробова політико-адміністративна структура. Не чіпаючи цю структуру, держава створює ще один рівень зі своїми владними структурами і повноваженнями, який і стає першим субнаціональним рівнем. Так вчинила Франція, об'єднавши свої численні департаменти в регіони.

Іншою причиною може бути перегляд територіально-державного устрою з визначенням більш великих адміністративних одиниць, що користуються автономією. Бельгія, яка ділиться на провінції, при переході до федеративної моделі створила новий управлінський рівень у вигляді трьох великих регіонів - Фламандії, Валлонії та Брюсселя. В Іспанії провінції об'єдналися в автономні співтовариства.