2. Правові та організаційні основи прокурорського нагляду за додержанням законів під час досудового розслідування у формі процесуального керівництва

Згідно з положеннями Кримінального процесуального кодексу України прокурор, здійснюючи свої повноваження відповідно до вимог даного Кодексу, є самостійним у своїй процесуальній діяльності, втручання в яку осіб, що не мають на те законних повноважень, забороняється. Органи державної влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації, службові та фізичні особи зобов’язані виконувати законні вимоги та процесуальні рішення прокурора.

Концептуальною новелою КПК України 2012 року є передбачене параграфом 2 глави 3 положення щодо участі прокурора на стороні обвинувачення на всіх стадіях кримінального провадження, від його початку до завершення. Тим самим КПК України закріплює принцип «одного прокурора» або «незмінності прокурора», що здійснює повноваження у конкретному кримінальному провадженні на всіх його стадіях.

Віднесення прокурора до сторони обвинувачення, у тому числі й на стадії досудового провадження, є втіленням у процес таких загальних засад кримінального провадження, визначених новим КПК України, як змагальність та диспозитивність.

Відповідно до вимог ст. 22 КПК України змагальність передбачає самостійне обстоювання стороною обвинувачення і стороною захисту їх правових позицій, прав, свобод і законних інтересів засобами, передбаченими цим Кодексом. При цьому сторони кримінального провадження мають рівні права на збирання та подання до суду речей, документів, інших доказів, клопотань, скарг, а також на реалізацію інших процесуальних прав, передбачених КПК України. Також виходячи з принципу диспозитивності, закріпленого у ст.ст. 7, 26 КПК України, сторони кримінального провадження є вільними у використанні своїх прав у межах та у спосіб, передбачені Кодексом.

Реалізуючи принцип змагальності, саме прокурор, як сторона обвинувачення, складає повідомлення про підозру у вчиненні кримінального правопорушення або погоджує повідомлення про підозру, складене слідчим. Крім того, прокурор звертається з обвинувальним актом до суду та надалі підтримує державне обвинувачення в суді. Відмова прокурора від підтримання державного обвинувачення тягне за собою закриття кримінального провадження, крім випадків, передбачених Кодексом.

Визначений Кодексом перелік підстав для заміни прокурора у конкретному кримінальному провадженні є досить обмеженим і має виключний характер.

Зокрема, здійснення повноважень прокурора в цьому самому кримінальному провадженні іншим прокурором можливе лише в окремих, визначених КПК України випадках. Так, згідно з вимогами ч. 3 ст. 37 КПК України, керівником органу прокуратури покладаються повноваження прокурора у відповідному кримінальному провадженні на іншого прокурора, якщо прокурор не може здійснювати свої повноваження через задоволення заяви про його відвід, тяжку хворобу, звільнення з органу прокуратури або з іншої поважної причини, що унеможливлює його участь у кримінальному провадженні (переведення прокурора на іншу посаду, за іншим напрямом діяльності; переведення прокурора до іншого регіону або органу прокуратури; зміна підслідності кримінального провадження тощо). У такому разі керівник органу прокуратури у порядку, передбаченому ст. 110 КПК України, виносить постанову, якою визначає прокурора, що надалі здійснюватиме повноваження прокурора у цьому кримінальному провадженні, та вносить відповідні дані до ЄРДР.

В інших випадках, що визначені як виняткові, повноваження прокурора можуть бути покладені керівником органу прокуратури на іншого прокурора цього органу прокуратури через неефективне здійснення прокурором нагляду за додержанням законів під час проведення досудового розслідування.

Заміна прокурора в цьому самому кримінальному провадженні іншим прокурором під час досудового розслідування можлива також: якщо Генеральний прокурор України, його заступники, прокурори Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя і прирівняні до них прокурори своєю вмотивованою постановою доручають здійснення досудового розслідування кримінального правопорушення іншому органу досудового розслідування, у тому числі слідчому підрозділу вищого рівня в межах одного органу, у разі неефективного досудового розслідування (ч. 5 ст. 36 КПК України); службова особа органу прокуратури вищого рівня за результатами розгляду скарги слідчого на рішення, дію чи бездіяльність прокурора у разі скасування рішення або визнання незаконними вчинених дії чи бездіяльності підпорядкованих прокурорів має право здійснити заміну одного прокурора на іншого з числа службових осіб органів прокуратури того самого рівня в досудовому провадженні, у якому було прийняте або вчинене незаконне рішення, дія чи бездіяльність (ч. 3 ст. 313 КПК України).

Досудове розслідування відповідно до ст. 3 КПК України визначається як стадія кримінального провадження, що починається з моменту внесення відомостей про кримінальне правопорушення до ЄРДР і закінчується закриттям кримінального провадження або направленням до суду обвинувального акта, клопотання про застосування примусових заходів медичного або виховного характеру, клопотання про звільнення особи від кримінальної відповідальності.

Процесуальне керівництво прокурора досудовим розслідуванням, за активного використання ним наданих кримінальним процесуальним законом повноважень, є ефективним способом забезпечення законності дій та рішень органів досудового розслідування та реалізації визначених Конституцією України відповідних наглядових функцій. Нагляд за додержанням законів у формі процесуального керівництва дозволяє прокурору за допомогою обов’язкових для виконання зазначеними органами вказівок, доручень, процесуальних дій та рішень безпосередньо спрямовувати хід і перебіг кримінального провадження на стадії досудового розслідування, дієво впливати на зміст та результати діяльності слідчих, а також виконання ними завдань кримінального судочинства, насамперед щодо захисту особи, суспільства та держави від кримінальних правопорушень, охорони прав, свобод і законних інтересів учасників кримінального провадження, а також забезпечення швидкого, повного та неупередженого розслідування у розумні строки.

Здійснення нагляду за додержанням законів у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням полягає у тому, що прокурор на відміну від суто наглядових повноважень, якими він був наділений КПК України 1960 року, тепер безпосередньо відповідає за діяльність, пов’язану з визначенням необхідної сукупності доказів та способів їх отримання у конкретному кримінальному провадженні, проведенням із зазначеною метою комплексу слідчих (розшукових) та негласних слідчих (розшукових) дій, а також забезпеченням при цьому законності дій слідчого.

Тобто КПК України певним чином корегує реалізацію зазначеної вище конституційної функції прокурора щодо нагляду за додержанням законів органами, які проводять дізнання та досудове слідство. Зміщуючи акцент із суто наглядової діяльності прокурора на безпосереднє процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, зокрема діями, спрямованими на отримання (збирання) доказів або перевірку вже отриманих доказів у кримінальному провадженні, чинний КПК України у такий спосіб істотно посилив статус прокурора саме як сторони кримінального провадження з боку обвинувачення. Адже прокурорський нагляд за досудовим розслідуванням відтепер має суцільний характер, що по суті є прямим, безпосереднім та безперервним керівництво останнім. І тому відповідальність за організацію досудового розслідування у конкретному кримінальному провадженні, своєчасність та законність прийняття органами досудового розслідування процесуальних рішень, а також дотримання правил належності та допустимості зібраних доказів покладається передусім саме на процесуального керівника, який має бути “центром тяжіння” слідства.

Слід врахувати, що порушення встановленого законом порядку проведення слідчих (розшукових) дій та отримання за їх результатами доказів фактично підриває доказову базу прокурора у процесі як сторони кримінального провадження, оскільки недопустимі докази не можуть використовуватися прокурором під час судового розгляду.

Безперечно це зумовлює загальну спрямованість та зміст діяльності прокурора у провадженні, який за загальним правилом є незмінним на всіх його стадіях.

За чинним КПК України саме прокурор (або слідчий за погодженням із ним), реалізуючи свої повноваження щодо процесуального керівництва досудовим розслідуванням, складає та в день складання вручає особі письмове повідомлення про підозру у вчиненні кримінального правопорушення. Перед цим прокурор самостійно оцінює наявність відповідних підстав для письмового повідомлення про підозру, а саме: законність затримання особи на місці вчинення кримінального правопорушення чи безпосередньо після його вчинення та наявність достатніх доказів для підозри особи у вчиненні кримінального правопорушення (ст. 276 КПК України).

Відповідно до статті 283 КПК України прокурор зобов’язаний у найкоротший строк після повідомлення особі про підозру здійснити одну з таких дій: закрити кримінальне провадження; звернутися до суду з клопотанням про звільнення особи від кримінальної відповідальності; звернутися до суду з обвинувальним актом, клопотанням про застосування примусових заходів медичного або виховного характеру.

Саме прокурор, здійснюючи свої повноваження, за наявності визначених статтею 284 КПК України підстав закриває кримінальне провадження під час досудового розслідування, приймаючи відповідну постанову. Винятком із цієї норми є можливість слідчого приймати постанову про закриття кримінального провадження у разі встановлення відсутності події кримінального правопорушення, встановлення відсутності в діянні складу кримінального правопорушення або набрання чинності законом, яким скасовується кримінальна відповідальність за діяння, вчинене особою, якщо в кримінальному провадженні жодній особі не повідомлялося про підозру.

У всіх інших випадках за наявності підстав, передбачених зазначеною статтею КПК України, рішення про закриття кримінального провадження щодо підозрюваного приймає виключно прокурор. Стосовно постанов слідчого про закриття кримінального провадження прокурор протягом 20 днів з моменту отримання копії такої постанови має право її скасувати у зв’язку з незаконністю чи необґрунтованістю. Вказана постанова слідчого може бути скасована прокурором і за скаргою заявника, потерпілого, якщо така скарга подана протягом 10 днів з моменту отримання заявником, потерпілим копії постанови.

Керівник органу досудового розслідування, слідчий зобов’язані виконувати доручення та вказівки, а оперативні підрозділи – доручення прокурора, які надаються у письмовій формі (ч. 3 ст. 39, ч. 4 ст. 40, ч. 3 ст.41 КПК України).

Прокурор у кримінальному провадженні реалізує визначені законом повноваження самостійно і несе відповідальність за правильність, законність та обґрунтованість прийнятих рішень та проведених процесуальних дій. Насамперед це стосується: надання органам досудового розслідування обов’язкових для виконання вказівок та доручень; складання та вручення особі письмового повідомлення про підозру у вчиненні кримінального правопорушення; погодження або відмови у погодженні клопотання слідчого до слідчого судді про проведення слідчих, процесуальних дій чи самостійного подання слідчому судді таких клопотань у випадках, передбачених Кодексом; прийняття рішення про контроль за вчиненням злочину та проведення інших негласних слідчих (розшукових) дій; закриття кримінального провадження; затвердження чи відмови у затвердженні обвинувального акта, клопотань про застосування примусових заходів медичного або виховного характеру, самостійного складання чи внесення змін до складеного слідчим обвинувального акта чи зазначених клопотань.

У разі необхідності може бути визначено групу прокурорів, які здійснюватимуть відповідні повноваження у конкретному кримінальному провадженні, один з яких керівником органу прокуратури визначається старшим прокурором такої групи і керує діями інших прокурорів.

Як правило, такі групи створюються у провадженнях про резонансні або про складні, багатоепізодні злочини. Також групи прокурорів є доцільним створювати і у випадках, коли місце вчинення злочину (проведення досудового розслідування) віддалене від обласного центру (місця постійної дислокації слідчого та процесуального керівника) і наявна потреба у залученні до їх складу прокурорів місцевих прокуратур за місцем вчинення кримінального правопорушення.

Слід зазначити, що питання взаємовідношення повноважень прокурорів, які включені до складу групи прокурорів, нормативно не урегульоване і вирішується у кожному випадку індивідуально.