6.Динаміка виконання рішень

Реалізація державного рішення - логічне продовження його прийняття. Якщо рішення приймається, отже, воно повинно виконуватися, бо неодмінним є нормативно-правова вимога до виконання. У свою чергу, процес прийняття рішень триває аж до виконання, в сенсі уточнення формулювання проблеми, цілей і пріоритетів, внесення коректив у реалізований проект, пов'язаних з використанням нововиявлених можливостей і потреб певної модифікації проекту. Досвід показує, що будь-яке, наприклад, політичне рішення - не одиничний акт, а тривалий процес. Це - "скоріше бойовий шлях, - пише французький політик М. Рокар, - ... потрібно, щоб виконавці і виборці сприйняли саму ідею, домогтися від зацікавлених осіб згоди з методами рішення, переконати тих, хто вагається і ослабити супротивників ... постійно стежити за його проходженням у надрах державної машини, тримати під контролем його реалізацію і саму процедуру виконання ...

Процес виконання рішення істотно відрізняється від його прийняття. Якщо прийняття рішення зводиться до цілепокладання (прогнозування, програмування та планування), то виконання рішення - до ціледосягнення. Це процес об'єктивації мети, перетворення програмного завдання (рішення) у практичні форми життєдіяльності суспільних суб'єктів. Рішення до тих пір залишається проектом діяльності та майбутнього її результату, тобто феноменом управлінської свідомості, поки воно не втілюється в дійсність у вигляді наміченого реальної зміни керованого об'єкта. Виконання рішення - фінал управлінської дії, образно кажучи, момент істини для керуючого суб'єкта. Основне в виконанні - практичне досягнення запланованого, відповідної мети, результату. А отже, задоволення конкретних суспільних потреб та інтересів. Цей процес в тій чи іншій мірі окреслено в часі; здійснюється в певному секторі політичного простору і правового поля заданими змістом рішення способами і методами управлінської дії. Заданими в основному і відкритими для можливих змін в деталях.

Організація виконання рішень включає комплекс управлінських дій, різних за змістом і значущості. Першочергове з них - створення організаційних форм, що мають чіткі цілі, які забезпечують необхідне для виконання поставлених завдань делегування повноважень (або збереження наявних) виділеним групам людей. Мова йде про правило, сформульованому ще А. Файолем: як тільки поставлене завдання, її виконання слід доручити певним групам людей, які можуть забезпечити досягнення цілей.

Успішне виконання рішень значною мірою залежить від того, наскільки організаційні форми сприяють усвідомленню цілей держави і зростання участі в їх реалізації. Причому, чим глибше намічені рішеннями перетворення в суспільстві, тим більше потрібно піднімати до нього інтерес і свідоме ставлення як керуючих, так і керованих, переконати в необхідності цих перетворень мільйони членів суспільства. Це ще одна вимога, відоме з радянських часів, але що залишилося нереалізованим. У нерозумінні значною частиною населення країни (якщо не більшістю) необхідності нинішніх реформ полягає найголовніша причина невдач у їх здійсненні. Доречно нагадати думку малопопулярного нині класика: успіх корінних перетворень забезпечений, коли маса охоплена організацією і нею керує знання (К. Маркс). На жаль, ні того, ні іншого в країні сьогодні немає.

Реалізація державних рішень, особливо програмних, вимагає відповідного кадрового забезпечення: залучення нових, професійно підготовлених працівників та перепідготовки наявного персоналу. Продумана і стратегічно орієнтована кадрова політика держави в цілому і кожного суб'єкта Федерації - найголовніше умова успішного вирішення цього завдання. Навряд чи серед керівної еліти знайдуться особи, які думають інакше. На ділі ж реалізується алгоритм підбору кадрів, образно кажучи, в авральному порядку і, головне, найчастіше, як зазначалося вище, не за критеріями професійної відповідності до посадових обов'язків. Пора переходити до науково обгрунтованим критеріям формування керуючих кадрів. Такі розроблені, зокрема, вченими Північно-Кавказької академії державної служби. Відзначимо лише деякі з них. Компетентність, і тільки вона, може служити мірилом відповідності тієї чи іншої особи, що включається до складу апарату державного управління. Це означає перш за все володіння необхідним довкола знання та досвідом для здійснення повноважень, якими він буде наділений у складі даного органу. Компетентність є здатність людини до ефективної реалізації в практичній діяльності спеціальних, професійних знань при виконанні ним своїх службових повноважень.

У рішенні можуть бути позначені тільки їх джерела та загальні контури. Безпосередня організація справи потребує конкретизації загальних вказівок і виявленні нових можливостей інноваційного характеру. Тут доречно зауважити, що в державному управлінні, на відміну від економічного, використовуються поряд з матеріальними ресурсами багато інших. Соціальні ресурси - наявність у суспільстві соціальних груп, які виявляють готовність брати участь у здійсненні цілей державних рішень, - не менш важливі, ніж, наприклад, фінансові. Останні минущі, соціальний капітал довгостроковий, його значення стратегічне. Взагалі людський фактор є вирішальним у здійсненні державних рішень, причому не в кінцевому рахунку, а в першу чергу і безпосередньо діючим. З його роллю пов'язано зросле значення таких видів ресурсів, як інформація і знання. Знання, пише директор найбільшої американської компанії Д. Хемтон, відноситься до найбільш дієвої форму влади в сучасних організаціях; воно замінить в майбутньому нинішні важелі влади - капітал і насильство.

Безпосередня організація і регулювання процесу виконання рішення включає аналіз ефективності задіяних стимулів активізації діяльності учасників процесу і своєчасне внесення відповідних змін до структури мотивації. Теорія орієнтує на багатоплановий підхід до даного питання, що з'єднує адмінстративно-примусові стимули з економічними, соціальними і політичними, правовими і моральними, індивідуальні з колективно-груповими. Складність завдання, що стоїть перед керівництвом, залежить від характеру і змісту реалізованих рішень. Якщо мова йде про економічні проекти, то в такому випадку увага керуючих зосереджується на розробці та застосуванні матеріальних індивідуальних, а також групових стимулів. Про доцільність впровадження останніх (поряд з індивідуальними) говорять, зокрема, американські теоретики і практики управління. Вони ж звертають увагу на те, що хоча матеріальні стимули залишаються універсальним засобом мотивації працівників, проте зможуть грати певну роль нематеріальні види мотивації активності: дух партнерства адміністрації зі своїми підлеглими; визнання і заохочення заслуг працівників; соціальні заходи в організаціях та ін відданим забуттю радянський досвід розвитку нематеріальних форм стимулювання праці, нашим реформаторам, напевно, доведеться і в цій галузі управління "відкривати Америку".

Державні рішення різноманітні. У їх виконанні беруть участь організації різних рівнів та видів. Вони діють у середовищі, яку повністю контролювати не в змозі, оскільки її зміна залежить не тільки від керуючої системи. Цим пояснюються проблеми, що виникають при використанні засобів і методів управлінської дії, спочатку визначених у реалізованих проектах. Одна з них: диференціація засобів і методів у залежності від рівня і видів управлінських організацій. На рівні центральних органів управління використовуються спільні нормативно-правові механізми, демократичні інститути та інші політичні, економічні, інформаційні та символічні способи реалізації рішень. На рівні суб'єктів Федерації включаються в процес поряд з загальнодержавними механізмами (з урахуванням специфіки регіональних спільнот) нормативно-правові та суспільні механізми, властиві суб'єктам Федерації. Наприклад, традиційні національні демократичні методи управління. Істотно різні способи реалізації рішень жорстко запрограмованих, полузапрограммірованних і фактично незапрограмованих. Перші виконуються у відповідності з заданими нормативами та стандартами. Другі - допускають застосування як формалізованих, так і неформалізованих (громадських) засобів впливу на керованих. Останні - фактично незапрограмовані - реалізуються головним чином за допомогою неформалізованих політичних, соціально-економічних, інформаційних та інших засобів і технологій, хоча й у межах єдиного правового поля.

Інша проблема, пов'язана з відбором засобів та інструментарію виконання рішень - це підтримання здатності керуючої організації адаптувати механізм виконання до ситуації, що змінюється і виявляти готовність до новацій і разом з тим зберігати ідентичність, закладену в основі проекту, що реалізовується. Якщо, скажімо, характер рішення передбачає еволюційний шлях зміни керованого об'єкта і відповідні йому способи впливу, то конкретна управлінська ситуація не має породити революційно-руйнівну форму зміни. Програми, що вимагають демократичних способів втілення в життя, не можуть зберегти свою ідентичність, якщо керуючий суб'єкт спробує їх реалізовувати диктаторськими методами.

Контроль виконання рішень - одна з головних функцій управління. Система контролю - невід'ємна частина будь-якої організації, що управляє. Сучасна теорія управління стверджує, що тільки за допомогою застосування систем контролю організація здатна забезпечити досягнення своїх цілей. 20

Сутність контролю полягає у фіксуванні адекватності (відповідності) цілям, рішень напрямки, способу управлінських дій і результату цих дій. Контроль в кінцевому підсумку встановлює, наскільки зміна об'єкта доведено до його запланованого стану. Іншими словами, наскільки досягнутий результат відповідає меті, вираженої в проекті. Контроль, орієнтований на кінцевий результат, разом з тим становить частину всього процесу виконання рішення, так як починається він з моменту реалізації проекту. У літературі з теорії сучасного управління досить докладно описана роль функції контролю. У державному управлінні вона проявляється специфічно і доповнюється деякими моментами, пов'язаними з політичними, владно-правовими механізмами контролю.

За допомогою контролю керівному органу вдається виявляти і вирішувати виникаючі проблеми, пов'язані з недосконалістю тих чи інших технологій управлінського процесу, з пропусками в аналітично-інформаційному та нормативно-правовому забезпеченні; відслідковувати відповідність рівня професійної підготовки апарату управління виконуваних завдань. У процесі контролю виявляються дефекти в роботі апарату і розкриваються причини таких.

Функція контролю виконання рішень може бути реалізована за умови, якщо обрані об'єктивні показники, що характеризують керуючу діяльність та її результати. А саме ті, які піддаються як виконання, так і контролю та об'єктивної оцінки. Вони засновані або на заздалегідь прийнятих нормах, стандартах та інших обов'язкових моделях, або на певних парадигмах, політичних та ідеологічних концепціях і принципах державного управління. В якості критеріїв оцінки можуть виступати показники, адекватні завданням і планованим результатами виконання рішень. Різні види рішень характеризуються властивими їм показниками їх реалізації, а відповідно - і критеріями оцінки. Наприклад, виконання політичних рішень неможливо оцінювати з якихось встановленим стандартам або точно запропонованим культурно-політичним зразкам. Результати політичних рішень, особливо стратегічних, не піддаються одним тільки адекватним кількісними оцінками, хоча кількісні показники служать істотно важливим вимірником результатів здійснення економічної і соціальної політики та інших державних програм. Про реалізацію політичних проектів судять з об'єктивних змін, що відбулися в житті суспільства, його окремих груп, в становищі людини, його рівень і якість життя; станом суспільної системи - її стабільності або нестабільності, її рівню адаптованості до зовнішнього середовища, наявності балансу або конфліктності груп громадських інтересів і т.д. Відомі в політичній науці парадигми згоди і конфлікту, що характеризують стан взаємовідносин між членами суспільства, можуть служити об'єктивними критеріями оцінки результативності політичних рішень. Які б цілі не ставили перед собою влади і які б стратегії вони ні реалізовували, найвищим критерієм оцінки їх діяльності, критерієм простим і зрозумілим для всіх, є створення необхідних умов життя та праці для всіх верств суспільства, забезпечення злагоди і співпраці між людьми, здатність влади регулювати і дозволяти виникають у суспільстві конфлікти. Правда, у різних за соціальну природу правлячих політичних сил можуть бути. свої критерії оцінки здійснюваної ними політики, прийнятих і реалізованих рішень. Наприклад, критерій класового підходу, що базується на врахуванні відповідності рішень інтересам певних класів. Російські ліберальні реформатори декларують своє явно негативне ставлення до цього критерію. Проте політика приватизації державної власності здійснена правлячим режимом в інтересах формування в країні класу російського капіталу. Тепер це стало очевидним фактом. До речі кажучи, результативність державних рішень щодо проведення приватизації оцінюється правлячими колами і за ідеологічним критерієм: як найважливішого економічного умови подолання колишнього панування в суспільстві комуністичної ідеології.

Істотно відрізняється механізм контролю виконання адміністративно-державних рішень. Тут застосовні стандартизовані та нормативно-правові показники та оцінки. Наприклад, Міністерством освіти РФ встановлені єдині державні освітні стандарти. Мета рішення Міністерства - домогтися того, щоб випускники різних шкіл, які навчаються за різними підручниками і програмами, мали б деякий запас знань, який би відповідав визначенню статусу загальної середньої освіти. Або ще приклад. Законом РФ встановлений прожитковий мінімум для населення. Це також вид соціального стандарту У тому й іншому випадках неминучі в реальному житті відхилення. У системі освіти вони пов'язані з рівнем професійної підготовки педагогічних кадрів. А в соціальній сфері - з істотними відмінностями в рівнях соціально-економічного розвитку регіонів і муніципальних одиниць. На реальний прожитковий мінімум впливають деякі інші економічні чинники - насамперед інфляційні коливання. В обох випадках механізм контролю виконання рішень однозначний: зіставлення реальних характеристик (показників) стану об'єкта з встановленими державними стандартами.

Адміністративно-політичні рішення, тобто рішення, адміністративні за змістом і методами прийняття і виконання, але викликають політичні наслідки, можуть контролюватися як за допомогою державних стандартів і правових норм, так і механізмів політичного аналізу і оцінки. Це - критерій відповідності концепціям і принципам проводиться державою політики, її програмних цілей.

Будь-які державні рішення можуть мати суперечливі наслідки, зафіксовані в прогнозних сценаріях або непередбачені. З теорії діяльності відомо, що цілі ніколи повністю не збігаються з результатами. Вони багатшими результатів, оскільки представляють їх ідеальний образ. Ідеал завжди вище дійсності. З іншого боку, результати містять в собі щось, що виходить за рамки мети; це - наслідки реалізації цілей. У такому сенсі результати як фрагмент дійсності змістовнішим мети лише як прогнозованого уявлення про неї.