4.Взаємовідношення суб'єкта і об'єкта у прийнятті рішень.

Перефразування розуміння соціального управління в площину управлінських функцій як складової предмета адміністративного права дозволяє визначити управління як особливу функцію держави, органів місцевого самоврядування, інших органів та осіб щодо делегованих державою та територіальною громадою повноважень, що виникає з потреб врегулювання окремих сфер життя суспільства. Зміст управління знаходить прояв в організуючій діяльності, що досягається шляхом об’єднання, узгодження, регулювання, координації та контролю.

Управління передбачає наявність суб’єктів і об’єктів. Управління тією чи іншої сферою життя суспільства з боку держави, територіальної громади в особі органів влади та органів місцевого самоврядування, інших органів та осіб у частині реалізації делегованих їм державою, територіальною громадою повноважень, здійснюється з метою виявлення найефективніших

шляхів розвитку тієї чи іншої сфери. Управління нерозривно пов’язане з владоорганізуючою діяльністю, що можна розуміти як розподіл функціональних обов’язків між суб’єктами управління.

Тобто терміни "публічна адміністрація" та "публічне управління" не є одно порядковими поняттями. Перше необхідно розглядати як суб’єкт, який здійснює управління, а другий – як процес, дії. Натомість терміни "публічне адміністрування" та "публічне управління" розглядатимуться як синонімічні. Діяльністю публічної адміністрації (публічного адміністрування) є сукупність організаційних дій, діяльності та заходів, які виконують різними суб’єктами та інституціями на основі закону та в межах, визначених законами для досягнення публічного інтересу.

У процесі здійснення управління уповноваженими органами приймаються управлінські рішення. За визначенням управлінського рішення, наданого в Юридичній енциклопедії, ним є ключовий акт процесу управління, який за своєю сутністю є розпорядженням з боку керуючого суб’єкта (суб’єкта управління) керованому об’єкту (об’єкту управління) і підлягає обов’язковому виконанню останнім.

Врахувавши запропоноване визначення, надане в цій Енциклопедії, до теми нашого дослідження, можна зазначити, що прийняття управлінського рішення уповноваженим суб’єктом є свідомим вольовим, владним актом організуючого впливу, який виражає наміри щодо бажаного функціонування суб’єкта (об’єкта) управління, містить певну модель його дій,

спрямованих на досягнення очікуваного результату.

5. Послідовність етапів прийняття рішень

У рамках обраного загального політичного курсу перед керуючим суб'єктом об'єктивно постає безліч проблем, які потребують свого вирішення в різні відрізки часу. Підготовка кожного конкретного рішення починається з виявлення в даній ситуації проблем і формулювання відповідних цілей. Симптоми (ознаки, прояви) проблемної ситуації різноманітні. У тому числі незадоволеність певних потреб та інтересів тих чи інших верств населення; зниження трудової і політичної активності громадян; виникнення та загострення конфліктів між громадськими групами і шарами; виникнення і зростання недовіри суспільства до влади і т.д. Сприйняття керуючими органами симптомів проблем - перший крок на шляху їх розуміння. Прояснення проблем і причин, що їх породили, здійснюється шляхом аналізу стану окремих ділянок життя суспільства і держави.

Цілі конкретних рішень повинні бути актуальними, пріоритетними, конкретними, чітко сформульованими, що відображають інтереси керованих і не суперечать інтересам керуючих.

Постановка мети не вичерпує акту вироблення і прийняття рішення. Як тільки мета визначена, пише американський теоретик управління і промисловець Д. Марш, можна приступити до вироблення "маршруту просування до поставленої мети". Теорія і практика управління позначили такі рубежі (етапи): 1) вибір з існуючих, альтернативних, проекту, відповідного цілям, а також принципам і нормам, властивим даній державній системі; 2) аналіз обраного проекту в плані ймовірних наслідків його реалізації (включаючи експертизу проекту); 3) планування та розробка проекту; 4) визначення конкретних виконавців; 5) обрання способів, засобів і методів здійснення проекту.

Та чи інша мета однозначно не визначає напрямок і спосіб дії (проект), а передбачає альтернативні варіанти (моделі проекту) її досягнення. Це пояснюється як внутрішнім розмаїттям керуючої системи, так і властивостями керованого об'єкта. Крім того, при виборі конкретного проекту суб'єкту необхідно мати на увазі незалежно від ситуації дві мети: мета дії цього органу управління і довгострокову мету політики держави. Перша може бути короткострокова, середньострокова, поставлена центральним органом управління або нижчестоящими органами. Вона відноситься до окремих або багатьом суспільним процесам і в будь-яких її моделях діє в полі загальної стратегії, загального політичного курсу. Це поле позначається ціннісно-нормативними критеріями вибору альтернативних проектів. Скажімо, кожен керівник регіону ставить перед собою і домагається реалізації певних цілей у сфері економіки, соціальної та політичної сфери. Інтереси держави, а отже, в кінцевому рахунку, і довгострокові інтереси самих же регіонів, будуть дотримані, і дії губернаторів не вийдуть за межі єдиної системи управління за умови узгодження цілей регіональних рішень із загальними, стратегічними цілями. Порушення даної умови породжує у державі стан некерованості.

При виборі альтернатив враховуються опрацьовані прогнозні сценарії. Передбачення не є монополією політиків, які розробляють довгострокові стратегії. З точки зору сучасної теорії, здатність передбачати - необхідний елемент стратегічного мислення керуючого. "Передбачення - це енергія, яка підтримує рух". Прогнозний сценарій розкриває змістовну картину мети, він надає можливість зрозуміти керівникам і підлеглим, в ім'я чого приймається рішення, як діяти по здійсненню обраного проекту. Прогноз попереджає про можливі негативні наслідки обраної мети, але перш за все змушує зосереджувати увагу на реалізації перспектив перетворень. Прогноз дозволяє оцінити інноваційний потенціал проекту, осмислити можливі перешкоди на шляху його використання.

Експертиза (оцінка фахівців, аналізу причинно-наслідкових зв'язків ) - наступний необхідний елемент процедури вибору проекту. Досліджуваний проект в більшості випадків багатоцільовий, що зачіпає сукупність суспільних відносин і процесів. Адже мова йде про проект державного рішення. Тому необхідні експертизи політична, фінансово-економічна, соціальна та юридична. Відзначаючи потреби в політичній експертизі, ми далекі від вульгарної політизації будь-якого рішення. У перевірці й оцінці відповідності політичним інтересам і цінностям потребують проекти рішень керівних органів (центральних і регіональних), а також найбільш значущі для суспільства адміністративно-державні варіанти керуючих дій. Експертиза фахівців з економіки та фінансів потрібно для тих проектів, виконання яких пов'язане з витратою матеріальних ресурсів. Відомо, що багато керівників, навіть державні установи високого рівня, з популістських міркувань приймають рішення, не підкріплені реальними ресурсами. Об'єктивна фінансово-економічна експертиза - непогана захист держави від подібних "новацій".

Особливо слід зупинитися на специфіці соціальної експертизи. З урахуванням універсального характеру соціальної функції держави і вимог сучасної теорії управління, що розглядає людський фактор як найважливіший в управлінні, соціальна експертиза повинна носити загальний характер. Її суть - в оцінці проекту, принаймні, у двох аспектах: а) відповідність його настановам державних соціальних програм, б) в плані гуманістичного потенціалу, зокрема, створення умов для участі «керованих» у прийнятті рішень. Поняття "участь" означає можливість впливати на прийняття рішень. Воно полягає в тому, щоб об'єднати зусилля членів організації (колективу, громади) для виявлення і вирішення проблем.

Нарешті, про юридичну експертизу. Вона необхідна для проектів будь-яких рішень. Будь-який управлінський вплив державних суб'єктів на керованих повинен бути легітимним. Правове забезпечення рішення - гарантія його реалізації.

У державному управлінні принципово значущі механізми вибору як цілей, так і проектів їх реалізації, бо і те, і інше зумовлює прийняття рішення. Під механізмом ми розуміємо нормативно встановлені процедури вибору. Це склад учасників даного творчого дії; форми обговорення альтернативних проектів та погодження із заінтересованими органами та окремими суб'єктами, в тому числі приватними особами; види експертизи та порядок залучення експертів та ін. Наявність нормативно відпрацьованого механізму необхідно, як у прийнятті стратегічних політичних, так і адміністративних рішень. В іншому випадку виникає реальна небезпека волюнтаристського вибору проекту.

Наступний етап прийняття рішення - планування та розробка проекту. Він розглядається в якості одного з "кроків" на шляху розробки рішень у варіанті управління державним сектором економіки, запропонованому американськими вченими.

На відміну від деяких вітчизняних економістів і соціологів, які поквапилися відмовитися від поняття планування як функції державного управління, у закордонній науці і практиці управління дане поняття давно займає міцне місце. У концепції функціонального управління, що панувала в 1920-1970 рр.., Планування - це процес, "коли формулюються цілі та розробляються стратегії їх досягнення". "Коли обрана стратегія, визначаються політика, процедури і програма її здійснення. Планування необхідно на всіх рівнях організації. Плани нижніх рівнів повинні бути сумісні з загальним планом організації ". В теорії управління наших днів планування визначається також у якості однієї з "ролей керуючих", поряд з "складанням бюджету, розподілом ресурсів" і пр. Російські автори, що досліджують проблеми державного управління, відносять планування до числа головних функцій управління. Як правильно зауважує Г. Атаманчук, відмова від планування означає відмову від цілепокладання в державному управлінні.

У рамках аналізованого етапу ухвалення рішення планування включає конкретизацію цілей, масштабів і завдань, розподіл функцій і часу виконання проекту, а також визначення конкретних його виконавців. Під розробкою проекту розуміється узгодження учасниками його підготовки цілей і намічені планових показників. Виділяється як самостійний "крок" у роботі над проектом "збір даних за проектом". Передбачається максимально широке охоплення цінної інформації: бази даних, в першу чергу статистичних, результатів опитування представників зацікавленої частини населення, опитування членів та клієнтів даної організації, матеріали спеціальних консультацій.

При розробці та прийнятті програм широко використовується метод суспільно-політичної діагностики (від лат. - Розпізнавання).

Розумний діяч не прийме серйозних рішень, не схвалить суспільно значущих програм без діагностичної опрацювання відповідного проекту. Основні цілі діагностики: а) виявлення ресурсів державної влади і управління, визначення наявності у керівних органів матеріального, соціального, політичного, символічного, інформаційного капіталів, необхідних для реалізації розробленого стратегічного курсу; б) прораховування можливих наслідків здійснення програм.

Проблема цілі (мети) та засоби - традиційна для теорії діяльності взагалі та теорії і практики управління зокрема. Можливі, принаймні, три варіанти взаємодії мети і засобів управління. Оптимальний - дані кошти забезпечують досягнення мети; його протилежність - обрані засоби виявляються недостатніми для реалізації мети. Третій - кошти не відповідають характеру мети; їх використання призводить до результату, що суперечить цілі.

Руйнівна для держави така модифікація третього варіанту, в якій метою виправдовують будь-який засіб, потрібне для її досягнення. У цьому випадку мета і засіб міняються місцями: засіб фактично стає самоціллю, а мета перетворюється в мотивацію свавілля при визначенні кошти. Подібний підхід при виборі моделі системи "мета - засіб" найчастіше практикується політиками авторитарного штибу. Приміром, під слушним приводом (з метою) "зміцнити керівництво якийсь державною структурою зміщується з займаної посади відповідальний державний чиновник, що опинився неугодним вищому начальству. Аргументи і засоби компрометації - будь-які, аж до наклепів і порушення кримінального переслідування. Зусилля натхненників і виконавців таких кадрових рішень перемикаються з задекларованої мети ("зміцнити керівництво") на пошук відповідних засобів для досягнення справжнього наміри. Керівник при цьому фактично переслідує двояку мету: видиму (для керованих) і приховану - дійсну - мотивовану своїм корисливим інтересом. Всякі таємні цілі виправдовують будь-які засоби. Мета, для якої потрібні "неправі кошти, не є права мета" (К. Маркс). Але й неправі кошти деформують "праву" мета. Тому до вибору засобів повинні пред'являтися такі ж вимоги, як і до вибору цілей. За винятком одного: засобом не може бути людина, він може бути тільки метою.

Вище наголошувалося на необхідності врахування чинників часу в стратегічних політичних рішеннях. Його роль не менш важлива при прийнятті короткострокових і навіть поточних, в першу чергу, політичних, в також важливих адміністративних рішень. Як поспішність, так і зволікання з прийняттям рішень прирікає суб'єкта на неуспіх. "Зволікання смерті подібне", "Поспішиш, людей насмішиш", - ці афоризми з політичної та народної мудрості відображають істину, підтверджену історичним досвідом. "Момент прийняття рішення, - пише У. Ханна (США), - грає виключно важливу роль, і ключовим моментом є його вибір". Питання про вибір часу зустрічається на кожному етапі прийняття рішення, що пояснюється мінливою ситуацією, в якій діє керуючий суб'єкт. Принцип ситуаційного підходу при прийнятті рішень включає вибір часу як найважливіший його елемент.

Прийняття рішення - функція керівника даного державного органу за участю членів організації. При цьому члени організації повинні виконувати різні ролі, пише професор Нью-Йоркського університету Д. Занд, "мати повноваження для прийняття рішень, розташовувати потрібної для цього інформацією та професійної компетенції". Ступінь участі залежить від того, як керівник веде себе при прийнятті рішень . Він може запросити співробітників для участі на одному або декількох етапах прийняття рішень, у тому числі при попередньому визначенні проблем, уточнень цілей, розробці альтернативних варіантів і ін Якщо підлеглі впливають на прийняття рішення, підкреслює автор, то "з'являється велика ймовірність, що вони зрозуміють його, погодяться з ним і включаться в його виконання ".І додам: участь - фактор, що сприяє збільшенню ступеня раціональності рішення. Індивідуальна відповідальність керівника за прийняте рішення при цьому не знижується. Відомий з минулого століття теза "Управління - робота однієї людини, обговорення - робота багатьох", - залишається аксіомою до наших днів.

Найбільш часто складаються такі ситуації прийняття рішень.

1. Приймає рішення не має на те повноважень. Це заступники керівника, його помічники, консультанти та ін А також "тіньові" політики з числа найближчого оточення керівника, включаючи членів сім'ї, впливові лобісти, що представляють групи власників капіталу, монополістів ЗМІ, лідери великих політичних партій та інших суспільно-політичних об'єднань. Російський досвід останніх років зафіксував приклади участі у прийнятті політичних рішення окремих провідних міжнародних фінансових організацій. Обставини, що породжують подібні явища, в основному полягають, по-перше, у відсутності достатньої правової бази, що визначає порядок прийняття державних рішень і блокує втручання в нього суб'єктів, не наділених необхідними повноваженнями, по - друге, в пороках системи управління, зокрема, в розподілі. влади і повноважень, по-третє, у невідповідності керівного суб'єкта (його професійного рівня, політичної культури, волі та інших суб'єктивних якостей) займаній державної посади.

2. Приймаючий рішення має повноваження, усвідомлює свою відповідальність за рішення, володіє керівної волею, але не має в своєму розпорядженні потрібну інформацію для адекватного управлінського дії внаслідок відсутності або незадовільної роботи інформаційно-аналітичної служби. Інші причини: неповнота або навіть спотворений характер офіційної інформації, покладеної в основу рішення; дезінформація організації певними органами; обмежений для керівника доступ до каналів потрібної інформації, що змушує його користуватися неперевіреними джерелами інформації.

3. Приймає рішення, володіє всім необхідним для прийняття відповідального рішення, за винятком одного - він не має належної професійної компетентції. Така ситуація характерна для діяльності багатьох керуючих органів у нашій країні, причому різних рівнів: вищого, регіонального та місцевого. Вона пояснюється як дефіцитом керівних кадрів, так і, головним чином, порочною системою підбору і розстановки кадрів за непрофесійним ознаками.

Отже, прийняття державного рішення означає вибір мети, що виражає державний інтерес, проекту (направлення) видів діяльності, засобів і методів дії, що забезпечують реалізацію наміченої мети. Рішення приймається на основі всебічного аналізу об'єктивних обставин і проблем, що викликали його необхідність; шляхом відбору з можливих альтернатив такого варіанту, реалізація якого приведе до вирішення назрілих проблем при найменших втратах для керованого об'єкта. Рішення приймається за участю членів організації, що управляє, а також представників груп інтересів, та погодження з ними обраного проекту.

Обов'язковими вимогами прийняття рішення разом з тим є:

а) наявність політичної, економічної, соціальної та правової експертиз проекту рішення,

б) дотримання встановленої (законом або регламентом державного органу) процедури прийняття рішення;

в) зведення до мінімуму впливу на рішення суб'єктивних елементів вибору.