5.6. Планування, контроль і облік як засіб управління в органах внутріш­ніх справ

Прийняття більшості управлінських рішень в орга­нах внутрішніх справ здійснюється на основі планів, особ­ливо це стосується основних напрямків діяльності (розслі­дування кримінальних справ, охорона громадського поряд­ку, виховна робота з особовим складом тощо). Планування забезпечує організованість у діяльності органу внутрішніх справ, взаємодію між різними підрозділами, зосередже­ність зусиль на вирішенні головних завдань, підвищує від­повідальність виконавців і полегшує контроль.

Планування є загальною функцією управління, яка включає в себе визначення цілей, завдань відділу внутріш­ніх справ на наступний період діяльності, засобів та мето­дів їх досягнення і виконання.

З цього визначення випливає, що в плані обов'язково відображаються цілі й завдання органу внут­рішніх справ, засоби та ресурси, які потрібні для їх досяг­нення і вирішення, намічені заходи з зазначенням чергово­сті і терміну виконання, конкретних виконавців, контролю за виконанням планових заходів.

Залежно від проблем, які потребують вирішення, та мети, що має бути досягненою, у практиці органів внутрі­шніх справ застосовується стратегічне (перспективне), ор­ганізаційно-тактичне та організаційно-оперативне плану­вання.

За значенням і складом виконавців можна виділити загальні (поточні), спеціальні та особисті плани.

Стратегічне, або перспективне планування здійс­нюється на період у кілька років з урахуванням основних напрямків розвитку країни, регіону. Хоча на рівні місцевих органів перспективні плани, як правило, не розробляються, але міськрайоргани внутрішніх справ беруть участь у під­готовці комплексних заходів, розрахованих на перспективу, а нерідко повинні очолювати розробку таких заходів. До них належать, зокрема, додаткові заходи щодо виконання Державної програми боротьби зі злочинністю, інших за­гальнодержавних програм по охороні правопорядку, рі­шень координаційного комітету по боротьбі з корупцією та

173

<<>> організованою злочинністю. Згідно з рішенням обласних Рад народних депутатів та державних адміністрацій такі заходи в 1996-1997 рр. були розроблені у кожному районі, місті, області.

Організаційно-тактичне планування передбачає розробку поточних планів. В органах внутрішніх справ і відділах міліції вони розробляються на рік, в їх структур­них підрозділах - на квартал.

Організаційно-оперативне планування включає в себе розробку спеціальних планів, які використовуються для вирішення конкретних завдань у міру їх виникнення. Ці плани можуть бути разового або багаторазового викорис­тання.

Плани разового використання спрямовані на вико­нання окремих завдань, що виникають у процесі діяльності органу внутрішніх справ. До них слід віднести плани роз­слідування конкретних кримінальних справ, проведення невідкладних оперативно-розшукових заходів.

Плани багаторазового використання розробляють­ся як типові документи, своєрідні алгоритми комплексного вирішення окремих проблем, які повторюються. Серед них графіки чергувань, контролю служби, плани цільових опе­рацій («Перехоплення», «Сирена», «Грім», «Хвиля», «Спо­лох» та інші), плани забезпечення громадського порядку та безпеки під час проведення масових заходів, плани діяль­ності органів внутрішніх справ за надзвичайних пригод (наприклад, катастрофа на транспорті), за надзвичайних обставин (стихійні лиха, епідемії, великі пожежі), за особ­ливих умов (мобілізація, заходи цивільної оборони).

Типові плани передбачають перелік невідкладних дій чергової частини органу внутрішніх справ у випадку одержання інформації про надзвичайну пригоду, систему інформування місцевих органів влади і вищих суб'єктів управління, сусідніх органів внутрішніх справ, військових частин, прокуратури, служби безпеки, порядок реалізації першочергових управлінських рішень (пошуку, блокуван­ня, захоплення, евакуації населення, створення і склад опе­ративних груп та резерву). У кожному плані визначаються виконавці, строки, контроль виконання, в тому числі поря­док доповідей, схема оповіщення особового складу.

174

В структурі плану можна виділити три частини: за­гальну, спеціальну та додатки.

Загальна частина - це преамбула (вступ), де фор­мулюється оцінка ситуації і вихідні дані, основні цілі та за­вдання відділу внутрішніх справ, відображаться всі сторо­ни оперативної обстановки - криміногенна, економічна, соціально-політична, демографічна ситуації.

Спеціальна частина плану, розрахованого на перс­пективу, скаладається з кількох розділів, які містять конк­ретні заходи, спрямовані на вирішення найбільш актуаль­них проблем. Рекомендуються такі розділи.

1. Організаційні заходи. Тут відображається інфор­маційно-аналітична робота, проведення нарад, інших орг-заходів, підготовка пропозицій до інстанцій.

2. Кадрове забезпечення оперативно-службової ді­яльності, зміцнення дисципліни та законності. В цей роз­діл включаються заходи щодо підбору, розстановки, навчання та виховання кадрів.

3. Боротьба зі злочинністю в сфері економіки, за­хист споживчого ринку.

4. Організація роботи з попередження, розкриття і розслідування злочинів. Розділ, у свою чергу, поділений на три частини: перша торкається питань профілактики пра­вопорушень, друга - боротьби з організованою та груповою злочинністю, третя - організації роботи з розкриття та роз­слідування злочинів.

5. Забезпечення охорони громадського порядку, без­пеки дорожнього руху, пожежної безпеки.

6. Матеріально-технічне забезпечення. Фінансова та господарча діяльність. Розвиток соціальної сфери.

Як додаток до плану, розробляється план роботи оперативної наради при начальнику органу внутрішніх справ. Можуть бути й інші додатки у вигляді діаграм, схем, таблиць, графіків тощо. Належним чином оформлений, чіт­кий, конкретний план - показник високої управлінської культури начальника органу.

Особисте планування може здійснюватися праців­ником органів внутрішніх справ щоденно, такі плани мо­жуть складатись на тиждень, місяць і більший термін. Осо­бисте планування ведеться з метою раціоналізації роботи

175

<<>> працівників, підвищення ефективності управлінської дія­льності, скорочення затрат часу і сил на виконання завдань.

Основними принципами планування є законність, науковість, системність, безперервність, ефективність.

Законність передбачає повну відповідальність ці­лей та засобів їх досягнення, які визначаються планами, вимогами чинного законодавства.

Науковість плаїгування засновується на всебічному і глибокому пізнанні і врахуванні закономірностей та особ­ливостей у сфері функціонування органів внутрішніх справ. Таке пізнання може бути досягнено лише шляхом ретель­ного вивчення інформації про стан оперативної обстанов­ки. Вона дає можливість прогнозуваги події, передбачати їх (сучасна наука стверджує, що людина здатна прогнозуваги майбутнє з достовірністю 80%). Науковість - це також за­стосування науково обгрунтованих методів планування та засобів реалізації планів.

Системність полягає у взаємозв'язку запланованих заходів, у тому. щоб план являв собою єдине ціле, а не на­бір випадкових, не пов'язаних між собою пунктів.

Безперервність тісно пов'язана з системністю і по­лягає не тільки у переході від одного періоду до іншого. але й у взаємозв'язку між плануванням у різних структур­них підрозділах міськрайоргану внутрішніх справ.

Ефективність планування визначається ступенем досягнення його цілей. Щоб її забезпечити, в плані треба передбачити певні передумови - обгрунтовані реальні цілі, якісно-кількісні показники, забезпечення ресурсами.

До планів висуваються такі вимоги.

1. Актуальність. План має бути спрямованим на вирішення дійсно важливих проблем. Для цього потрібний глибокий аналіз оперативної обстановки. Наприклад, якщо в районі зростає кількість пограбувань, то у плані обов'язково має міститися перелік, заходів, спрямованих на усунення причин цього явища та умов, що сприяють йому.

2. Комплексність. План мусить сприяти вирішенню різних управлінських завдань у тісному взаємозв'язку. В поточний план органу внутрішніх справ можна включати лише заходи, виконання яких здійснюється кількома служ­бами. Заходи, які виконує одна служба самостійно, відо­бражаються у її квартальних планах.

176

3. Реальність. План повинен бути здійсненним. Це забезпечується шляхом визначення оптимального обсягу роботи відділу внутрішніх справ з урахуванням резерву ча­су, сил та засобів, можливих змін оперативної обстановки.

4. Конкретність. У плані немає місця гаслам типу «вдосконалювати», «продовжити роботу», «проводити» та термінам виконання «постійно», «протягом року», «щок­вартально» і т.ін. Завдання і заходи щодо їх досягнення формулюються чітко і ясно, вказуються конкретні викона­вці та строки виконання. Неприпустимим є дублювання в плані функціональних обов'язків галузевих служб, підроз­ділів або окремих працівників.

5. Стабільність. Вона пов'язана з актуальністю. Якщо розробці плану передував глибокий аналіз оператив­ної обстановки, то в ході його виконання не виникне по­треба у внесенні суттєвих змін.

6. Напруженість. Для того, щоб реалізація пере­дбачених заходів мала ефективні наслідки, план мусить вимагати мобілізації всіх сил і засобів органу внутрішніх

справ.

Серед інших вимог до плану можна згадати послі­довність, тобто зв'язок діючого плану з попередніми, своє­часність його розробки, оптимальність.

Однією з важливих пізнавально-програмних функ­цій управління є прогнозування, яке дозволяє бачити віро­гідний розвиток подій. Якщо планування має директивний характер, то прогнозування припускає конкретний хід по­дій та рекомендує вжиття відповідних заходів. Але попри суттєву різницю, прогнозування і планування - це два не­розривних етапи єдиного процесу управління. Прогноз за­здалегідь передбачає, що саме та за яких умов може відбу­тися, а план визначає те, що повинно здійснитися і що для цього треба зробити. Кримінологічний прогноз є обов'язковою базою поточного плану будь-якого органу внутрішніх справ.

Практика планування спирається на певну науково відпрацьовану методичну основу. Існує кілька взаємо­пов'язаних методів планування. Так, метод послідовних наближень допомагає поставити головне проблемне за­вдання і розподілити її вирішення на етапи. Наприклад, якщо планується укомплектувати новостворений підрозділ

177

<<>> або додаткову штатну чисельність, то спочатку необхідно визначити, скільки працівників потрібно в цілому, потім -звідки можна їх узяти, розподілити завдання серед конкре­тних служб по напрямках роботи.

Балансовий метод, який дає змогу врівноважити потреби з можливостями, частіше застосовується у фінан­сово-господарчій діяльності. Його можна використовувати для підготовки відповідного розділу плану органу внутрі­шніх справ. Як приклад, можна навести план капітального будівництва, де вказуються джерела фінансування та ці­льові витрати, фінансовий план, який має статті витрат та прибутків.

Метод варіантів полягає у розробці кількох видів планових рішень та виборі найкращого з них у залежності від можливостей виконання. Таким чином створюються, наприклад, виробничі плани підприємств в установах вико­нання покарань.

У діяльності органів внутрішніх справ найбільш широко застосовується проблемне планування. Його основа - виділення найбільш актуальних, спільних для всього ор­гану проблем, які потребують комплексного використання всіх сил та засобів.

Програмно-цільовий метод, тобто розробка цільо­вих комплексних програм, також може застосовуватися у практиці міськрайоргану внутрішніх справ, коли виникає дуже важлива проблема регіонального характеру, наприк­лад, будівництво на території району великого промисло­вого об'єкту із залученням мешканців інших областей.

Підготовка плану роботи відділу внутрішніх справ, у ході якої застосовуються згадані методи, проходить у кілька етапів. Спочатку з'ясовуються загальні цілі й за­вдання органів внутрішніх справ, які випливають із законів та підзаконних актів, директив МВС, вказівок УМВС.

Наступний етап - збирання інформації про стан оперативної обстановки, до якої відносяться дані, що хара­ктеризують демографічні, соціально-економічні, політичні процеси, стан злочинності, сили та засоби органу внутріш­ніх справ, ефективність його діяльності.

Потім ця інформація глибоко аналізується, на базі аналізу визначаються конкретні цілі органу на наступний період. Одночасно здійснюється збирання пропозицій

служб та підрозділів органу внутрішніх справ, їх вивчення та узагальнення. На цій основі визначаються найбільш ак­туальні питання на запланований період.

Підготовка плану завершується визначенням кола заходів, які підлягають включенню до плану.

З цього починається процес прийняття плану, який складається з підготовки плану як документа, його обгово­рення (рекомендується зробити це на оперативній нараді, очолюваній начальником органу) та затвердження.

На всіх етапах та стадіях планування провідну роль грає начальник органу внутрішніх справ. Він визначає ви­конавців на кожному етапі, ставить їм завдання, ознайом­люється з результатами їх виконання, вносить корективи, тобто виступає організатором планування, який несе повну відповідальність за його якість і ефективність. Затвердже­ний план набирає сили управлінського рішення.

Виконання планів вимагає вжиття комплексних за­ходів і постійного контролю з боку керівника. «Контроль (нагляд), підкреслює Л.Коваль, - органічна частина, функ­ція управління. Звідси випливає, що складовою частиною завдань і владних повноважень органів та осіб, покликаних управляти, є організація та застосування контролю, підви­щення ефективності його функціонування в інтересах полі­пшення роботи підконтрольного органу».

Контроль як функція управління полягає у спосте­реженні за діяльністю об'єкта і в перевірці її відповідності управлінським рішенням (законам, планам, нормам, стату­там, інструкціям, наказам тощо). Контроль спрямований на виявлення, вивчення результатів впливу суб'єкта управлін­ня на об'єкт управління, відхилень від згаданих рішень, від норм організації, а також на загальне регулювання діяльно­сті об'єкта.

В органах внутрішніх справ контроль служить двом

основним цілям:

1) спрямуванню діяльності органів на виконання поставлених завдань методом перевірки її фактичного стану;

2) управлінню процесом удосконалення оператив­но-службової діяльності шляхом своєчасного виявлення і усунення відхилень, недоліків та їх причин.

' Коваль Л. Вказ. пр. С.146. 179

<<>> Нехтування контролем нерідко призводить до тяж­ких наслідків. На жаль, можна навести багато прикладів, коли незабезпечення керівництвом РВВС належного конт­ролю призводило до непередбачуваних результатів.

Контроль - це своєрідна форма зворотного зв'язку, яка дозволяє побачити, виявити, наскільки точно додержу­ються задані системі параметри. За допомогою контролю вирішуються такі управлінські завдання, як забезпечення неухильного виконання законів і підзаконних актів, які ре­гламентують діяльність органів внутрішніх справ та їх під­розділів як об'єктів управлінської діяльності, досягнення своєчасності й належної якості виконання прийнятих рі­шень, підвищення ефективності службової діяльності, ви­конавчої дисципліни, надання допомоги, вивчення передо­вого досвіду тощо.

Контроль здійснюється всіма суб'єктами управлін­ської діяльності. Якщо завдання вже виконано, то контроль реалізується у вигляді збору, узагальнення і обробки ін­формації, статистичних даних про діяльність системи або окремих виконавців.

У процесі управління контролю, як правило, пере­дує стадія організації виконання управлінських рішень. Ра­зом з тим контроль не тільки може, а й повинен здійснюва­тися і в процесі розробки та прийняття рішень, і в процесі їх виконання.

Облік є тим грунтом, на якому тільки й може здійс­нюватися контроль, і одночасно він є формою контролю. Облік може бути як поточним, так і періодичним. Він поля­гає в одержанні, обробці, аналізі і систематизації даних про наслідки діяльності системи управління.

Але в процесі обліку якість роботи об'єктів контро­лю не оцінюється. Це - завдання контролю, який передба­чає отримання і аналіз не тільки кількісної, але й якісної інформації, констатацію виконання або невиконання конк­ретних рішень, з'ясування причин виявлених порушень.

Якими є основні принципи контролю? По-перше, контроль здійснюється на основі неухильного додержання законності. Контролюючі повинні не тільки вимагати за­конних дій від підконтрольних, але й самі суворо дотриму­ватися вимог закону, діяти в межах наданих їм повнова­жень.

180

Контрольні функції повинні здійснюватися всіма ланками керівників, а не тільки спеціальними апаратами. Цим забезпечується систематичність і безперервність контролю. Важливим принципом контролю є його всебіч­ність, всесторонність, охоплення всіх питань службової діяльності, розповсюдження контролю на всі структурні підрозділи. Потрібно виявлення не тільки недоліків, але і передового досвіду з метою його вивчення і розповсю­дження.

Принцип об'єктивності контролю забезпечується глибиною вивчення контрольованих питань, високим про­фесіоналізмом контролюючих, а також наявністю науково­го обгрунтування критеріїв оцінки роботи органів, які пе­ревіряються. Об'єктивність забезпечується також створен­ням спеціальних контрольних органів (штаб, відділ внут­рішньої безпеки, інспекція з особового складу, контрольно-методичний відділ слідчого управління, ревізійний відділ фінансового управління).

Принцип гласності має неабияке значення для ко­лективу, який перевіряється, для усунення недоліків. Від­верта, принципова розмова про результати перевірки, про виявлені недоліки має, крім усього іншого, велике виховне значення.

У практиці управління нараховується багато форм контролю. Він може бути плановим і позачерговим, гласним і негласним (останнє зовсім не суперечить принципу глас­ності, оскільки негласно здійснюється лише сама перевір­ка, але наслідки її обов'язково обговорюються в колективі), загальним і вибірковим, але у всіх випадках він мусить бути ефективним, тобто сприяти досягненню позитивних ре­зультатів.

Безпосередня участь керівників у здійсненні конт­ролю полягає в забезпеченні конкретних заходів реагуван­ня, які необхідні для усунення недоліків.

Система контролю складається з таких елементів:

суб'єкти, об'єкти і предмети контрольної діяльності, види, форми, методи і засоби її здійснення.

Контрольна діяльність є прерогативою керівників соціальних систем будь-якого рівня і призначення. Але ра­зом з тим намагання керівників особисто контролювати всю роботу підлеглих, як правило, мети не досягає. Конт-

181

<<>> роль має свої рівні (ієрархію), кожний керівник контролює виконання власних рішень і рішень вищих інстанцій, вико­нання яких йому доручено.

Начальник органу внутрішніх справ контролює ро­боту своїх заступників і керівників окремих служб, кожний з них, в свою чергу, контролює діяльність конкретних ви­конавців. Керівник має зосередити свою увагу на вузлових, основних проблемах, вирішення яких відіб'ється на всіх інших. Контроль деталей, окремих питань слід доручити підпорядкованим керівникам.

Спеціальні контролюючі підрозділи мають завдан­ня загального, глибокого, наукового контролю на профе­сійній основі. Самі вони рішень не приймають, а вносять керівнику пропозиції на основі одержаної інформації.

Слід відзначити, що в органах внутрішніх справ пе­вні контрольні функції мають секретаріати (канцелярії). На них покладений обов'язок контролювати своєчасний та якісний розгляд скарг і заяв громадян, а також строки ви­конання документів вищих інстанцій.

Суб'єкт контролю може бути відомчим, державним, громадським, внутрішнім або зовнішнім.

Зовнішній контроль щодо органів внутрішніх справ здійснюють органи державної влади та управління, проку­ратури в межах наданих їм повноважень. Внутрішній конт­роль, наприклад, здійснюють керівники органів внутрішніх справ щодо підпорядкованих служб та підрозділів. Засто­совуються і такі форми контролю, як самоконтроль та вза­ємоконтроль.

Залежно від того, на якій стадії діяльності з вико­нання управлінських рішень проводиться перевірка, розрі­зняють попередній, поточний і заключний контроль. Попе­редній контроль здійснюється в ході підготовки рішень. Наприклад, затвердження начальником органу плану робо­ти є, крім всього іншого, актом попереднього контролю. Повсякденний (поточний) контроль - один з основних на­прямків роботи керівника. В ході його корегуються рішен­ня, вживаються додаткові заходи. Заключний (підсумко­вий) контроль здійснюється після завершення реалізації рішення. Наприклад, розгляд на оперативній нараді вико­нання піврічного плану роботи органу внутрішніх справ.

182

Щодо об'єкта перевірки виділяють загальний конт­роль, який охоплює всі сторони діяльності контрольовано­го органу, та контроль спег^іальний, пов'язаний із вивчен­ням окремих напрямків роботи. Загальний контроль, як правило, здійснюють спеціальні контролюючі органи, спе­ціальний - працівники галузевих служб самостійно або ра­зом зі спеціальним контролюючим органом.

За предметом контролю також розрізняють конт­роль документальний та реальний. В першому випадку вивчаються документи, в другому - безпосередньо стан справ на місці. Документальний контроль не забезпечує ефективності, глибини. Його мусить доповнювати реаль­ний контроль.

Облік відносно контролю має допоміжне значення. Він є засобом забезпечення суб'єкта управління необхід­ною інформацією. Облік теж можна поділити на поточний та підсумковий. Перший передбачає отримання інформації про факти і події, які мають місце, другий - про проведену роботу щодо виконання управлінського рішення в цілому.

Так само відносно об'єкта (напрямку) облік поділя­ється на загальний і спеціальний. Останній стосується окремих питань діяльності органу внутрішніх справ (на­приклад, облік матеріалів, за якими відмовлено у порушен­ні кримінальної справи). Загальний облік охоплює всі на­прямки діяльності органу внутрішніх справ. Одним з його видів є зведені дані про стан злочинності в районі (місті).

Способи обліку можуть бути найрізноманітнішими:

списочні, журнальні, картотечні, комп'ютерні тощо.

Серед форм контролю особливе місце займає комп­лексне інспектування органів внутрішніх справ, яке прово­диться спеціально сформованими бригадами і носить бага­тоцільовий характер. В процесі інспектування вивчається стан справ в органі, оперативна обстановка на території, яка цим органом обслуговується, розробляються стратегіч­ні напрямки діяльності органу тощо.

Усякий процес контролю має три основні стадії:

а) підготовка до проведення перевірки:

б) безпосередня перевірка;

в) підбиття підсумків.

Підготовка до перевірки передбачає визначення ко­ла осіб - учасників перевірки, розподіл обов'язків між ни-

183

<<>> ми, вибір форм і методів роботи, планування контрольної діяльності, інструктаж, розробка контрольних увідних (на­пад на банк, повідомлення про пограбування тощо).

Стадія безпосередньої перевірки включає збір і об­робку інформації, безпосередній контроль (гласний і негла­сний, таємний) на робочому місці (хронометраж, візуальне спостереження), допомогу в усуненні недоліків.

Завершується процес контролю підбиттям підсум­ків. Вони оформлюються актом, довідкою, рапортом, запи­сом у книзі перевірок на посту або в черговій частині, складанням плану заходів щодо усунення недоліків, вияв­лених під час перевірки. Наслідки перевірки розглядаються на оперативних нарадах, засіданні колегії УМВС, МВС.

Контроль і облік мають величезне значення для ор­ганів внутрішніх справ. Система, діяльність якої позбавле­на обліку і контролю, не здатна функціонувати ефективно, більше того, вона нежиттєздатна, і її розпад - це просто пи­тання часу.

РОЗДІЛ VI

УПРАВЛІННЯ КАДРАМИ В ОРГАНАХ ВНУТРІШНІХ СПРАВ