7.7.2. Общий принцип равенства неграждан

Международное право прав человека исходит из предпосылки, что в силу своей человеческой природы все люди должны пользоваться всеми правами человека без какой-либо дискриминации, кроме случаев исключительных различий, например, между гражданами и негражданами, которые служат законной цели государства и соразмерны достижению этой цели. Любой подход к борьбе с дискриминацией в отношении неграждан должен, на наш взгляд, учитывать:

a) интерес государства к конкретным правам (например, политические права, право на образование, социальное обеспечение, другие экономические права);

b) различные группы неграждан и их связь с этим государством (например, постоянные жители, трудящиеся-мигранты, просители убежища, временно проживающие, туристы, рабочие, не имеющие оформленных документов);

c) является ли интерес или основание государства для проведения различия между гражданами и негражданами или между негражданами (например, взаимность, поощрение развития) законным и соразмерным.

Рассмотрим основные права и свободы отдельных категорий неграждан (иностранцев, беженцев, лиц, ищущих убежища, трудящихся-мигрантов, лиц, принадлежащих к национальным и этническим меньшинствам, а также апатридов), как они представлены в соответствующих правовых актах.

1. Равенство перед законом и право без всякой дискриминации на равную защиту закона.

Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года дает пример общего принципа равенства, который лежит в основе международного права прав человека в его отношении к негражданам, и ограниченного характера исключений из этого принципа. В соответствии со ст. 2(1) Пакта каждое государство - участник Пакта "обязуется уважать и обеспечивать всем находящимся в пределах его территории и под его юрисдикцией лицам права, признаваемые в этом Пакте, без какого бы то ни было различия, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства".

Кроме того, ст. 26 гласит: "Все люди равны перед законом и имеют право без всякой дискриминации на равную защиту закона. В этом отношении всякого рода дискриминация должна быть запрещена законом и закон должен гарантировать всем лицам равную и эффективную защиту против дискриминации по какому бы то ни было признаку, как то: расы, цвета кожи... национального или социального происхождения... или иного обстоятельства".

По этому вопросу Комитет по правам человека поясняет: "Права, предусмотренные в Пакте, применяются ко всем, независимо от взаимности и независимо от его или ее гражданства или без гражданства. Так, замечание общего порядка предусматривает, что каждое из прав Пакта должно гарантироваться без дискриминации между гражданами и иностранцами" <1>.

--------------------------------

<1> См. Замечание общего порядка. N 15 (1986) Комитета по правам человека о положении иностранцев в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах.

Комитет по правам человека также отметил, что права неграждан могут сопровождаться лишь такими ограничениями, которые могут быть на законном основании введены в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах. В частности, Пакт разрешает государствам проводить различие между гражданами и негражданами в отношении двух категорий прав: политических прав, гарантируемых гражданам, и свободы передвижения. В отношении политических прав ст. 25 устанавливает, что "каждый гражданин" имеет право принимать участие в ведении государственных дел, голосовать и быть избранным и иметь доступ к государственной службе.

Что касается свободы передвижения, то ст. 12(1) предоставляет "право на свободное передвижение и свободу выбора места жительства" лишь лицам, которые "законно находятся на территории какого-либо государства", т.е., по всей видимости, допуская введение ограничений в отношении мигрантов, не имеющих надлежащих документов.

Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 года также предусматривает ограниченный характер исключений из общего принципа равенства. Она указывает, что государства могут проводить различие между гражданами и негражданами, но, в отличие от Международного пакта о гражданских и политических правах, она требует, чтобы отношение ко всем негражданам было схожим. Она определяет в ст. 1(1) понятие расовой дискриминации как "любое исключение, ограничение или предпочтение, основанное на признаках расы, цвета кожи, родового, национального или этнического происхождения, имеющие целью или следствием уничтожение или умаление признания, использования или осуществления на равных началах прав человека и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной или любых других областях общественной жизни".

В августе 2004 года Комитет по правам человека принял общую рекомендацию XXX о дискриминации неграждан, в которой были изложены основные принципы, гарантирующие равенство между гражданами и негражданами при осуществлении ими своих гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав в пределах, признанных в международном праве. Приведем некоторые из этих принципов:

- дифференцированное обращение на основе статуса гражданина или иммигранта будет представлять собой дискриминацию, если критерии для такой дифференциации не применяются в соответствии с законной целью и не соразмерны достижению этой цели;

- государства должны воздерживаться от применения разных стандартов обращения к различным категориям неграждан, таким как неграждане женского пола, являющиеся супругами граждан, или неграждане мужского пола, являющиеся супругами граждан;

- политика в сфере миграции и любые меры, принимаемые в рамках борьбы с терроризмом, не должны по цели или по последствиям быть дискриминационными по признаку расы, цвета кожи, родового, национального или этнического происхождения;

- государства должны защищать неграждан от установок и поведения, основанных на ксенофобии;

- государства обязаны обеспечить, чтобы определенные группы неграждан не подвергались дискриминации в отношении доступа к гражданству и натурализации и чтобы все неграждане пользовались равным режимом в органах администрации и правосудия;

- депортация и другие процедуры высылки не должны быть дискриминационными в отношении неграждан по признаку расы или национального происхождения и не должны приводить к несоразмерному вмешательству в их право на семейную жизнь;

- неграждане не должны быть возвращены или высланы в страну или на территорию, где для них существует риск подвергнуться серьезным нарушениям прав человека;

- барьеры, препятствующие пользованию негражданами экономическими, социальными и культурными правами, особенно в области образования, жилья, занятости и здравоохранения, должны быть устранены.

Общая рекомендация XXX основывается на всех предыдущих документах о защите неграждан и их толковании не только Комитетом по правам человека, но и другими учреждениями, занимающимися защитой прав человека. Соответственно, общая рекомендация XXX обеспечивает всестороннюю разработку прав неграждан в качестве руководства для всех стран и особенно для тех, кто ратифицировал Конвенцию.

Комитет по ликвидации расовой дискриминации указал, что государства могут проводить различие между гражданами и негражданами только в том случае, если такое различие не приводит к ограничению пользования негражданами правами, закрепленными в других документах. Дифференцированное обращение на основе статуса гражданина или иммигранта представляет собой запрещенную дискриминацию, если критерии для такой дифференциации несовместимы с задачами и целями Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, непропорциональны достижению этих целей или не подпадают под сферу действия ст. 1(4) Конвенции, которая касается особых мер <1>. Например, постоянному жителю - гражданину Туниса, женатому на датской гражданке, было отказано датским банком в выдаче ему займа на том основании, что он не является датским гражданином. Комитет отметил, что тунисцу было отказано в получении займа "на единственном основании отсутствия у него датского гражданства, и ему было указано, что требование о гражданстве мотивировано необходимостью обеспечения погашения выплаченного займа. Однако, по мнению Комитета, гражданство не является самым подходящим требованием при изучении намерения или способности лица погасить займ. Более подходящим в этих условиях является статус постоянного жителя клиента или места, где находится его место работы, собственность или семья. Гражданин может выехать за границу или иметь всю свою собственность в другой стране и, таким образом, уклониться от всех попыток обеспечить требование о погашении" <2>. Соответственно, Комитет счел, что гражданин Туниса пострадал от дискриминации.

--------------------------------

<1> Особые меры, согласно ст. 1(4) Конвенции, - это меры, "принятые с исключительной целью обеспечения надлежащего процесса некоторых расовых или этнических групп или отдельных лиц, нуждающихся в защите, которая может оказаться необходимой для того, чтобы обеспечить таким группам и лицам равное использование и осуществление прав человека и основных свобод...".

<2> Решение по сообщению N 10/1997 Зиад Бен Ахмед Хабасси против Дании, 17 марта 1999 года (A/54/78, прилож. III).

Общий принцип равенства граждан и неграждан предусмотрен и региональными органами в области прав человека. Однако из этого принципа, применительно к региональным органам, имеются исключения. В частности, ст. 5(1) Европейской конвенции по правам человека подтверждает всеобщий принцип права на свободу и личную безопасность, но уточняет этот стандарт, предусматривая, что "никто не может быть лишен свободы, иначе как в следующих случаях и в порядке, установленном законом". Список исключений из права на свободу в ст. 5(1) является исчерпывающим, и только ограниченное толкование этих принципов согласуется с целью ст. 5, а именно с охраной лица от произвольного задержания. Практика Европейского суда подтверждает применение принципа равенства. В частности, рассматривая дело К. против Бельгии, Суд выявил различие между европейскими "гражданами" и лицами, не имеющими европейского гражданства, в отношении допустимой депортации. В указанном деле марокканский гражданин, проживающий в Бельгии 37 лет, получил распоряжение о своей депортации вследствие осуждения за материальный ущерб в результате преступных действий, хранение наркотиков и сговор. Он заявил о проявлении к нему дискриминации по признаку расы и гражданства в нарушение ст. 14 Европейской конвенции, поскольку "его депортация означает менее благоприятный режим, нежели режим, предоставленный преступникам, которые в качестве граждан одного из государств - членов Европейского союза защищены от такой меры в Бельгии". Суд не усмотрел нарушения ст. 14 Европейской конвенции, поскольку такое льготное обращение "основано на объективном и разумном обосновании, учитывая, что государства - члены Европейского союза формируют особый правовой порядок, который... установил свое собственное гражданство" <1>. Это различие похоже на заявление Комитета по правам человека о том, что международное соглашение, предоставляющее льготный режим гражданам какого-либо государства-участника, "возможно, является объективным и разумным основанием для проведения дифференциации". Из этого не следует делать общего правила <2> о том, что такое соглашение само по себе является достаточным основанием в отношении ст. 26 Международного пакта о гражданских и политических правах <3>. Каждое дело должно решаться с учетом его конкретных обстоятельств.

--------------------------------

<1> European Court of Human Rights, C. v. Belgium, No. 21794/93, Judgement of 7 August. 1996. Paras. 37 - 38.

<2> См., например: Комитет по правам человека. Соображения по сообщению N 965/2000 Каракурт против Австрии, 4 апреля 2002 года (A/57/40, т. II, прилож. IX, разд. II).

<3> См.: Комитет по правам человека. Решение по сообщению N 658 (1995, Ван Уорд против Нидерландов).