4.3.2. Африканская комиссия по правам человека и народов

Африканская комиссия по правам человека и народов была создана с тем, чтобы содействовать и обеспечивать предусмотренные в Хартии права, а также толковать все положения Хартии и выполнять любые другие задания, которые могут быть поручены ей Ассамблеей глав государств и правительств.

Функции Комиссии, предусмотренные в ст. 45, сводятся к следующему:

1) собирать документы и факты, изучать и исследовать африканские проблемы в области прав человека и народов, организовывать семинары, симпозиумы, конференции, распространять информацию, поддерживать национальные и локальные институты, имеющие отношение к правам человека и народов, и в случае надобности высказывать свою точку зрения и делать рекомендации правительствам;

2) формулировать и устанавливать принципы и нормы, имеющие целью решение правовых проблем, относящихся к правам человека и народов и основным свободам, на базе которых африканские правительства могут развивать свое законодательство;

3) сотрудничать с другими африканскими и международными институтами, связанными с уважением и защитой прав человека и народов.

Африканская комиссия по правам человека и народов является независимым основным контрольным органом. Как отмечалось выше, в Комиссию входят 11 экспертов, причем каждое государство - участник Хартии не может быть представлено более чем одним членом (ст. 32). Члены Комиссии избираются на срок в шесть лет и должны иметь хорошую репутацию и обладать необходимой компетенцией в области юриспруденции (ст. 31).

В первые годы эффективность Комиссии была недостаточной по причине удаленности ее штаб-квартиры, которая находилась в Гамбии, от штаб-квартиры Африканского Союза (Аддис-Абеба). Вместе с тем Комиссия оказала значительное влияние на Африканский Союз - по крайней мере обеспечила такое положение дел, при котором права человека являлись постоянной темой повестки дня Африканского Союза.

В соответствии с Хартией Комиссия осуществляет следующие функции:

1) содействует развитию прав человека;

2) обеспечивает защиту прав человека и народов;

3) осуществляет толкование всех положений Хартии по просьбе государства - участника Договора, органа Африканского Союза или африканской организации, признаваемой Африканским Союзом;

4) выполняет любые другие задачи, которые могут быть возложены на нее Ассамблеей глав государств и правительств.

Раз в два года государства - участники Хартии представляют на рассмотрение Африканской комиссии доклады о принятых ими законодательных и иных мерах в целях обеспечения провозглашенных и гарантированных Хартией прав и свобод. Кроме того, в осуществление своих функций Комиссия вправе получать и рассматривать как петиции одного государства - участника Хартии на другое в случае нарушения последним положений Хартии, так и "иные" петиции, под которыми подразумеваются сообщения о нарушениях прав человека, представленные Комиссии иными, чем государства - участники Договора, заинтересованными сторонами. Как в первом, так и во втором случае получение и рассмотрение Комиссией сообщений о нарушениях прав человека обусловливаются соблюдением (со стороны заявителя) целого ряда условий. Например, в случае "иных" сообщений таких условий семь (ст. 56 Хартии), т.е. сообщения должны быть:

1) не анонимны;

2) совместимы с Хартией и с Уставом Африканского Союза;

3) написаны языком, не оскорбляющим государство-участника, его учреждения или Африканского Союза;

4) не основаны исключительно на сведениях, распространяемых средствами массовой информации;

5) направлены после исчерпания всех внутренних средств защиты, если только не очевидно, что они слишком затяжные;

6) поданы в течение разумного срока со дня исчерпания внутренних средств защиты;

7) уже рассмотрены соответствующими государствами согласно принципам Устава ООН, Устава Африканского Союза или Хартии прав человека и народов.

Результаты рассмотрения сообщений, оформленные в виде доклада, представляются Комиссией заинтересованному государству и Ассамблее глав государств и правительств. При этом Комиссия может сопроводить указанный доклад такими рекомендациями, которые она сочтет необходимыми в каждом конкретном случае.

Отличительная особенность Африканской хартии от Европейской конвенции заключается в том, что в первом из этих документов содержится различие между сообщениями о единичных нарушениях прав индивидов и теми, которые "свидетельствуют о существовании многочисленных случаев массовых и грубых нарушений прав человека и прав народов" (ст. 58 Хартии). Комиссия, установив в ходе обсуждения одной или большего числа жалоб, что налицо многочисленные случаи нарушений прав человека, вправе обратить внимание Ассамблеи глав государств и правительств на эти нарушения. По поручению Ассамблеи Африканская комиссия проводит всесторонние расследования таких случаев и представляет ей свой доклад с выводами и рекомендациями.

Все сообщения рассматриваются конфиденциально до тех пор, пока Ассамблея глав государств и правительств не примет иного решения. По состоянию на февраль 2010 года в адрес африканской региональной системы в рамках Африканского Союза поступило всего 181 сообщение, при этом ни одно из этих сообщений не было направлено от имени государств - участников Хартии.

Еще одна специфическая функция Африканской комиссии, отличающая ее от контрольных органов Европейской конвенции, состоит в проведении посещений территории государств - участников Хартии членами Комиссии. Каждый член Комиссии отвечает за определенные страны. Цель таких посещений - формулировка рекомендаций по устранению нарушений в области прав человека.

Комиссия правомочна рассматривать индивидуальные сообщения, а также сообщения, исходящие от НПО. Однако эта контрольная процедура Комиссии отличается от аналогичной процедуры Европейской комиссии. В частности, Африканская комиссия рассматривает только сообщения, свидетельствующие о тяжких и массовых нарушениях прав человека. При поступлении таких сообщений, еще до начала рассмотрения их по существу, они доводятся до сведения заинтересованного государства председателем Комиссии. Когда после обсуждения в Комиссии выясняется, что одно или несколько сообщений раскрывают наличие ряда серьезных или массовых нарушений прав человека и народов, Комиссия привлекает к ним внимание Ассамблеи глав государств и правительств.

Более детальные вопросы процедуры работы Комиссии регулируются Правилами процедуры Африканской комиссии по правам человека и народов, новая редакция которой была принята в октябре 1995 года. Именно Правила устанавливают подробный перечень вопросов для уяснения ситуации. Согласно правилу 104 Комиссия может связаться с жалобщиком и прояснить следующие вопросы: имя, адрес, возраст, профессия, цель жалобы, статьи Хартии, которые, по мнению заявителя, нарушены, факты дела, действия по исчерпанию местных средств защиты, обращение в международные органы <1>. Практика показывает, что если государство не отвечает на неоднократные запросы Комиссии и у Комиссии, таким образом, нет другой информации, кроме фактов, представленных жалобщиком, то принимаются во внимание только эти факты. Так, в деле Les Temoins de Jehovas v. Zaire (1996 год) Комиссия, не получив на свои запросы относительно целого ряда дел ни одного ответа от правительства Заира, заявила, что, "к сожалению, вынуждена рассматривать дело на основе только тех фактов, которые представил заявитель жалобы" <2>.

--------------------------------

<1> Rules of Procedure of the African Commission on Human and Peoples' Rights // Human Rights Law Journal. Vol. 18. N 1 - 4. P. 154 - 163.

<2> Human Rights Law Journal. 1997. N 1 - 4. P. 33.

Африканская комиссия признает индивидуальные жалобы неприемлемыми в следующих случаях:

1) если жалоба адресована не Комиссии, а правительству государства;

2) если поступила жалоба на нарушения прав человека, не предусмотренных Африканской хартией;

3) если жалоба не подписана, даже если сделан запрос о неразглашении имени заявителя;

4) если жалоба направлена против государства, не являющегося участником Хартии. В первые годы работы Комиссии данная ошибка была чрезвычайно частым явлением: огромное количество жалоб на Эфиопию, Марокко, Гаити (жестокое обращение) и даже Югославию (запрет на профессию), Бахрейн (незаконный адрес и пытки), Индонезию и США (жалобы на действия США в Африке). Была также жалоба сразу на четыре африканских государства, и ни одно из них (Малави, Эфиопия, Камерун, Кения, 1988 год) не было участником Хартии, и, таким образом, жалоба была признана неприемлемой;

5) если жалоба основывается исключительно на сообщениях средств массовой информации;

6) если дело не связано с теми делами, которые были разрешены заинтересованными государствами в соответствии с принципами Устава ООН, Устава Африканского Союза и положениями Хартии;

7) если прекращена связь жалобщика с Комиссией;

8) если не указываются предполагаемые нарушения конкретных положений Хартии;

9) если не исчерпаны все внутренние средства защиты.

За время своей деятельности с 1986 года Африканская комиссия не только рассмотрела конкретные дела, но и внесла вклад в развитие общих принципов международного права, африканского их понимания. Так, в деле Katangese Peoples' Congress v. Zaire (1995 год) Африканская комиссия по правам человека дала свое толкование принципа самоопределения народов и наций в свете проблемы провинции Катанга в Заире. Заявитель жалобы Жеральд Моке, президент Конгресса народа Катанги, просил Африканскую комиссию:

- признать его организацию как национально-освободительное движение, имеющее целью достижение независимости Катанги;

- признать независимость Катанги;

- помочь уходу Заира из Катанги.

По этому поводу Комиссия заявила: "Все народы имеют право на самоопределение. Однако вопрос о том, кто является народом, весьма сложен. Вопрос в данном деле состоит в том, кто является субъектом права на самоопределение - народ Заира или только народ Катанги. Являются ли жители Катанги этнической группой или несколькими этническими группами? Никаких свидетельств первой точки зрения не представлено. Комиссия считает, что право на самоопределение может быть реализовано в следующих формах:

- независимость;

- самоуправление;

- местное управление;

- федерализм;

- конфедерация;

- унитаризм или любая другая форма отношений, которая не противоречит чаяниям народа, но в любом случае соответствует принципам международного права, особенно принципам суверенитета и территориальной целостности.

Комиссия обязана учитывать суверенитет или территориальную целостность государства Заир, члена Африканского Союза и участника Африканской хартии прав человека и народов.

При отсутствии конкретных доказательств нарушений прав человека в смысле территориальной целостности Заира и при отсутствии свидетельств, что народ Катанги не получает возможности принимать участие в управлении, как это гарантировано ч. 1 ст. 13 Хартии, Комиссия считает, что Катанга обязана выбрать такой вариант самоопределения, который не противоречит суверенитету и территориальной целостности Заира" <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Чиков П.В., Хадиева Г.Н., Мезяев А.Б., Насырова А.М. Указ. соч. С. 140.

Комиссия вырабатывает свои правила процедуры и избирает Президента и вице-президента на срок два года. Секретариат и техническое обслуживание Комиссии обеспечиваются Генеральным секретарем Африканского Союза. Комиссия выполняет функции содействия осуществлению и защиты прав человека. В этих целях она подготавливает разного рода документацию, проводит исследования и семинары, организует симпозиумы и конференции в целях поощрения защиты прав человека другими международными и внутригосударственными инстанциями. В случае нарушения прав человека в какой-либо стране она правомочна довести до сведения заинтересованных государств свои мнения или рекомендации в целях урегулирования проблем, вызывающих эти нарушения. Комиссия может осуществлять официальное толкование Хартии по требованию государств-участников, органа Африканского Союза или какой-либо африканской организации, признанной Африканским Союзом.

По структуре и функционированию Африканская комиссия во многом напоминает Европейскую и Межамериканскую комиссии, хотя имеет и определенные специфические черты. Члены Комиссии избираются из списка кандидатов, представленного Ассамблеей глав государств и правительств Африканского Союза, и выступают в личном качестве. Комиссия устанавливает свои правила процедуры, которые предусматривают, что семь ее членов составляют кворум. В случае разделения голосов председатель имеет право решающего голоса. При исполнении своих функций члены Комиссии пользуются дипломатическими привилегиями и иммунитетом.

Африканская комиссия использует целый комплекс методов работы, направленных на содействие осуществлению прав человека: расследование нарушений прав человека, рассмотрение сообщений от государств и при определенных условиях рассмотрение индивидуальных сообщений.

В частности, государство - участник Конвенции может указать другому государству-участнику посредством письменного сообщения на нарушение положений Конвенции (ст. 47). Копии таких сообщений направляются Президенту Комиссии и Генеральному секретарю Африканского Союза. В течение трех месяцев указанное в сообщении государство должно предоставить информацию о законах и правилах, которые могут быть применены в отношении спорного вопроса, и в случае необходимости определить меры, которые могут исправить сложившуюся ситуацию. Если в течение трех месяцев вопрос не был разрешен путем двусторонних переговоров или каким-либо другим способом, каждая из сторон имеет право передать его в Комиссию, уведомив об этом другую сторону.

Как было отмечено выше, для подачи сообщения в Комиссию необходимо, как и в соответствии со всеми другими соглашениями о правах человека, выполнить требования об исчерпании всех внутренних средств. При рассмотрении переданного ей спорного вопроса Комиссия может затребовать у заинтересованных государств всю необходимую ей информацию. Стороны в споре имеют право направлять своих представителей на соответствующие заседания Комиссии.