7.4. Обеспечение реализации прав народов на самоопределение

в рамках, допускаемых международным правом

Международное право, как известно, признает право на самоопределение за народами. Рассеянные по всей стране или даже по всему миру народы сохраняют такое право только в районе их первоначального заселения при условии сохранения там значительного контингента этого народа и его исторических, культурных, религиозных и иных институтов. Иными словами, в понятие "народ" входит все население той или иной территории, а не какие-либо отдельные этнические, религиозные или языковые группы, поэтому реализация прав на самоопределение не должна наносить ущерб какой-либо части населения той территории, в рамках которой это право реализуется.

В этой связи следует отметить, что при обсуждении в VI Комитете ООН принципа самоопределения большие трудности вызвал вопрос о субъекте права на самоопределение. При этом указывалось на сложность определения понятия "народ" - основного бенефициария права на самоопределение. Некоторые представители западных стран считали, что это понятие должно иметь максимально широкий смысл и включать народы, живущие в определенных географических районах и имеющие различные этнические и культурные корни. Такая постановка вопроса, как считали представители социалистических и большинства развивающихся стран, могла бы довести реализацию принципа до абсурда, если бы на это право претендовали многие культурно-этнические группы людей в пределах территориальных границ какого-либо государства колониального периода.

Провозглашение принципа, согласно которому любая группа людей, самовыделяющаяся на этнической, расовой или религиозной основе, имеет право на самоопределение вплоть до отделения, могло бы привести на практике к нарушению территориальной целостности и национального единства колониального народа. Так по сути дела произошло с вопросом о предоставлении независимости Намибии. Империалистические державы, вынужденные признать принцип самоопределения народов, пытались использовать этот принцип в своих неоколониалистских целях, например, путем применения политики "бантустанов", дробления территории Намибии на ряд районов и насаждения в них марионеточных правительств. Политика "бантустанизации" Намибии была, как известно, подвергнута резкой критике и обсуждению на 20-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 1965 году, которая также дала четкую юридическую квалификацию любой попытке "аннексировать какую-либо часть или всю территорию" Намибии как "акту агрессии". Под давлением мировой общественности и народа Намибии Генеральная Ассамблея на своей 21-й сессии в 1966 году приняла резолюцию, в которой было подтверждено неотъемлемое право намибийского народа на самоопределение и независимость, отменен мандат ЮАР на управление Юго-Западной Африкой <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Ковалев А.А. Самоопределение и экономическая независимость народов. М., 1988. С. 30 - 31.

С другой стороны, идея XIX века "один народ - одна нация - одно государство" изжила себя. Однородный народ или народ, ставший однородным в результате насильственных мер и имеющий общие этнические, культурные, религиозные и другие характеристики, уже не отвечает реалиям XXI века. Сила государства основывается не на однородности населения, а на добровольном желании всех групп населения участвовать в жизни государства, чему в наибольшей степени способствует установление таких взаимоотношений между различными группами, которые поощряли бы их многообразие <1>.

--------------------------------

<1> См.: Док. ООН E/CN.4/Sub.2/AC.5/2004/Wp.1.

Если народам, составляющим какое-либо государство, комфортно находиться в содружестве народов и их языку, культуре, обычаям и традициям ничто не угрожает, то эти народы имеют право на так называемое внутреннее самоопределение, т.е. самоопределение на уровне самоуправления или автономии, необходимой для сохранения самобытности в рамках федеративного государства. С другой стороны, в случае, когда титульные народы допускают дискриминацию других коренных народов, находящихся в меньшинстве, компактно проживающих на территории того или иного государства, эти народы имеют право на самоопределение на максимальном уровне вплоть до отделения и образования собственного государства.

В настоящее время право народов на самоопределение закреплено в ряде международных документов, в частности - в Уставе ООН и Пактах о правах человека 1966 года, и является одним из принципов международного права. Современное международное право ориентирует на реализацию права на самоопределение в рамках государства, в которое входит территория. В противном случае это противоречило бы таким принципам международного права, как принцип территориальной целостности государства и принцип нерушимости границ. Нельзя не учитывать и того, что отделение от государства какой-либо территории наносит экономический ущерб и влечет большое количество нарушений прав человека.

Поскольку ничем не ограниченное толкование принципа самоопределения способствовало бы возникновению сепаратистских движений и выступлениям меньшинств за достижение самостоятельности в различных странах мира и могло бы привести к расчленению существующих государств, оно не могло быть допущенным ООН, за исключением совершенно особых случаев. Кроме того, дробление и образование новых государств ведет к нестабильности международных отношений. Как отмечается в докладе Генерального секретаря ООН "Повестка дня для мира", "если каждая этническая, религиозная или языковая группа будет притязать на государственность, то не будет предела дроблению, а всеобщий мир, безопасность, экономическое благополучие станут еще более труднодостижимой целью" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Повестка дня для мира: превентивная дипломатия, миротворчество и поддержание мира. Доклад Генерального секретаря в соответствии с заявлением, принятым 31 января 1992 года на заседании Совета Безопасности на высшем уровне. Док. ООН A/47/277; S/24111. П. 17.

Поэтому современное международное право допускает реализацию права на самоопределение в форме отделения только в следующих исключительных случаях:

- вопрос о самоопределении в форме отделения может ставиться в том случае, если государство не соблюдает право народов на самоопределение; например если государство проводит политику, направленную на ассимиляцию;

- самоопределение в такой форме возможно также в том случае, когда в конституциях федеративных государств прямо указывается, что субъекты федерации имеют право на отделение. При этом правом на самоопределение в форме отделения обладают именно субъекты федерации, а не более мелкие образования, входящие в состав субъектов федерации. Необходимо отметить, что в данном случае право на отделение вытекает из положений внутригосударственного, а не международного права, его условия и процедура устанавливаются внутригосударственным правом. В случае использования сепаратистами насильственных методов или любого иного несоблюдения процедуры, установленной внутригосударственным правом, такое "отделение" не должно иметь международно-правовых последствий даже в том случае, когда территория не контролируется государством, которому она юридически принадлежит, а иностранные государства и международные организации не вправе оказывать какую-либо помощь такому образованию <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Криволапов П.С. Указ. соч. С. 148 - 149.

По вопросу о содержании самого понятия "самоопределение" в литературе и международных органах в области прав человека идут нескончаемые споры, что не позволяет Генеральной Ассамблее ООН одобрить проект конвенции о правах коренных народов, разработанный и представленный в ООН в 1994 году. Представители меньшинств трактуют право на самоопределение полномасштабно, вплоть до отделения. Представители же государств решительно выступают против такого понимания права на самоопределение и стремятся трактовать его более ограниченно. Они признают за меньшинствами право на внутреннее самоопределение, понимаемое ими как право на демократическое управление в рамках государств, в состав которых они входят <1>.

--------------------------------

<1> См.: Док. ООН E/CN.4/Sub.2/2000/10. Prevention of Discrimination against and the Protection of Minorities. Introduction. Para. 14.

Поскольку смыслом права на самоопределение является, на наш взгляд, участие всех групп населения в жизни государства и определении своей судьбы, во многих случаях для реализации этого права могут быть достаточными такие меры как, например, установление нескольких государственных языков на всей территории государства, установка квот для представителей определенных групп в органах государственной власти, формирование верхней палаты парламента из представителей групп и т.п. Представляется, что если ни одна из групп населения не возражает против такого устройства, то такое самоопределение является наиболее предпочтительным, поскольку оно в наибольшей степени способствуют снятию барьеров между группами, формированию общего самосознания и постепенной интеграции всех групп в единый народ.

Еще одним преимуществом реализации права на самоопределение на нетерриториальной основе является то, что в этом случае снижается потенциальная угроза территориальной целостности государства, поскольку практика показывает, что государства распадались, как правило, по существующим административным границам территорий, образованных по национальному признаку. Следует также отметить, что даже в случае компактного проживания меньшинств в каком-либо районе часть лиц, принадлежащих к этим меньшинствам, все равно проживает в других районах государства, равно как и часть лиц, относящихся к большинству в государстве, проживает в районах, где они являются меньшинством. Такое самоопределение на территориальной основе не ставило бы таких лиц в менее благоприятное положение <1>.

--------------------------------

<1> См.: Why Stay Together? A Pluralist Approach to Secession and Federation // Citizenship in Diverse Societies / Ed. by W. Kymliska and W. Norman. Oxford: Oxford University Press, 2000. P. 387.

Другие варианты реализации права на самоопределение предполагают территориальное подразделение. В частности, это возможно путем предоставления автономии той территории, где проживают меньшинства, посредством которой автономия получила бы дополнительные полномочия в области культуры, образования, использования языков и т.п. Таким образом, автономия имела бы особый статус в рамках государства.

Еще одной моделью решения вопроса о самоопределении является создание федеративного устройства государства, при котором все или некоторые субъекты федерации образовываются по национальному признаку большинства населения этих субъектов. В государствах с высокой степенью децентрализации власти, когда меньшинства, проживающие на определенной территории, составляют там большинство населения и имеют возможность развивать материальные и культурные аспекты своей идентичности в рамках того объема полномочий, который делегирован соответствующей территорией. Эти меньшинства могут претендовать на самоопределение на территориальной основе.

Таким образом, в современных условиях право народов на самоопределение может осуществляться различными способами. Реализация этого права возможна как без территориального подразделения, так и посредством территориального подразделения. Цель такой реализации права народов на самоопределение заключается в том, чтобы власти государства представляли все этнические, религиозные и культурные группы, существующие в этом государстве. Это в конечном счете является основой для нормальных отношений между различными группами и для стабильности государств, поскольку любые конфликты подрывают нормальное функционирование всей государственной системы, отвлекают большое количество ресурсов, которые могли бы быть использованы в целях экономического развития, ухудшают положение с соблюдением прав человека в целом. Внутриполитическая нестабильность государств, составляющих международное сообщество, в свою очередь негативным образом сказывается на стабильности всей международной системы. Обеспечение осуществления права народов на самоопределение, как это предусмотрено в действующем международном праве, может и должно способствовать снятию напряженности между указанными выше группами и исключению новых конфликтов между ними.