7.3. Защита меньшинств и закрепление за лицами,

принадлежащими к меньшинствам, специальных прав

Национальные, религиозные и прочие меньшинства - сложное и противоречивое явление, не поддающееся однозначной оценке. В современный период проблема национальных меньшинств связана с интернационализацией общественной жизни, интенсификацией культурного и иного обмена.

Международное сообщество, как известно, признало право человека на свободный выбор места жительства, расширилась практика межнациональных браков, свободного перемещения капиталов и рабочей силы в пределах межгосударственных союзов и экономических объединений. Естественным следствием этих процессов стали усиление подвижности населения и рассеивание народов по всему миру. Ускорившиеся процессы глобализации придают этому феномену новый импульс, изменяют социальный статус сотен миллионов человек. Естественно, возникает проблема особой группы прав и свобод, имеющей свою специфику. Она непосредственно затрагивает интересы каждого индивида, принадлежащего как к национально-этническим, религиозным и языковым "большинствам", так и к меньшинствам. Возникает проблема прав целостности и групп - проблема правового статуса титульных народов и официальных языков, с одной стороны, и остальных народов, входящих в государство, и их языков - с другой.

Общепризнано, что защита прав людей, принадлежащих к национальным, религиозным и лингвистическим меньшинствам, является важным вкладом в политическую и социальную стабильность государств, в которых они живут. "Потрясения, имевшие место в европейской истории, продемонстрировали, что защита национальных меньшинств необходима для стабильности, демократической безопасности и мира на европейском континенте", - говорится в преамбуле Конвенции Совета Европы "О защите национальных меньшинств", принятой 1 февраля 1995 года и вступившей в силу 1 февраля 1998 года.

Постановка вопроса о необходимости защиты национальных меньшинств и их прав в международных договорах о правах человека в XX веке потребовала согласования содержания понятия "меньшинство". Один из первых вариантов определения меньшинства был предложен Постоянной палатой международного правосудия еще в 1930 году. Согласно ему критерием данного понятия является наличие в стране группы лиц, принадлежащих к расе, религии, языку и т.д., отличным от таковых в данной стране, и стремящихся поддерживать свою религию, обеспечить обучение и образование детей на своем языке и в духе своих традиций. После Второй мировой войны под меньшинством стали подразумевать недоминирующие группы общества.

В международном праве не существует универсально признанного определения понятия "меньшинство". Доктрина также содержит множество неоднозначных определений этого понятия. Так, согласно определению Спецдокладчика Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств Ф. Капоторти, под меньшинством подразумевается "группа меньшая по численности по сравнению с населением государства, не занимающая доминирующего положения, члены которой, будучи гражданами этого государства, обладают этническими, религиозными или языковыми характеристиками, отличающимися от характеристик остального населения, и проявляют, пусть даже косвенно, чувство солидарности, направленное на сохранение своей культуры, своих традиций, религии и языка" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Study on the Rights of Persons belonging to Ethic, Religious and Linguistic Minorities by Capotorti F // Special Rapporteur of the Sub-Commission on Prevention of Discrimination and Protection of Minorities. N.Y.: United Nations, 1991. Para. 568.

Согласно определению, предложенному Ж. Дешеном, "меньшинством является группа граждан данного государства, представляющих собой численное меньшинство и занимающих негосподствующее положение в этом государстве, обладающих этническими, религиозными или языковыми характеристиками, отличающимися от характеристик большинства населения, солидарных друг с другом, движимых, пусть даже косвенно, коллективным стремлением к выживанию и стремящихся к фактическому и юридическому равенству с большинством" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Док. ООН E/CN.4/Sub.2/1985/31. P. 30. Цит. по: Черниченко С.В. Указ. соч. С. 229.

Оба определения понятия "меньшинство" имеют один недостаток, заключающийся в том, что они исключают из числа меньшинств некоторые группы, которые объективно (в частности, по историческим признакам) таковыми являются. Тем самым нарушается принцип недискриминации. Так, например, трудно согласиться с мнением, что для обладания правами меньшинств необходимо иметь гражданство государства проживания. По мнению П.С. Криволапова, единственной категорией лиц, не относящейся к основной группе населения государства, которую можно не относить к меньшинствам, являются недавние иммигранты <1>, которых А. Эйде определяет как "тех лиц, которые прибывают в другую страну, полностью осознавая, что эта страна не является страной их гражданства. Они прибывают как иностранцы, знают, что они иностранцы, и признают поэтому, что, по крайней мере временно, они не будут гражданами принимающей страны". Таких лиц можно не признавать относящимися к меньшинствам по той причине, что они оказались в таком положении в результате осознанного решения, добровольно принятого ими самими <2>.

--------------------------------

<1> См.: Криволапов П.С. Новые тенденции международного сотрудничества в области прав человека: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 135.

<2> См.: Возможные пути и средства облегчения мирного и конструктивного решения проблем, связанных с меньшинствами // Доклад А. Эйде. Док. ООН E/CN.4/Sub.2/1993/34. Para. 64.

Вызывает сомнение также целесообразность закрепления в определении меньшинств проявления ими "чувства солидарности, направленного на сохранение своей культуры, своих традиций, религии и языка" и "коллективного стремления к выживанию".

Содержание понятия "меньшинство" неоднократно дополнялось, подвергалось модификации, но согласованного определения этого понятия так и не было достигнуто. Этому есть несколько объяснений. Во-первых, не все государства нуждаются в этом понятии. Так, многие африканские государства отказываются признавать существование у них национальных меньшинств, относя к последним только проживающих на их территории иностранцев. При этом они ссылаются на ст. 19 Африканской хартии прав человека и народов о том, что "все народы равны: они пользуются равным уважением и имеют равные права. Ничто не может оправдывать господство одного народа над другим" <1>.

--------------------------------

<1> Мутагиров Д.З. Права и свободы человека: теория и практика. М., 2006. С. 428.

Во-вторых, международное сообщество до сих пор не определилось с разными по своему правовому содержанию понятиями "коренные" или "местные" народы и национальные, этнические, лингвистические, культурные меньшинства. В доктрине также нет единого подхода к этому, и как результат происходит смешение этих понятий. Такое смешение понятий допускает даже Совет Европы в проекте Конвенции о международной защите прав этнических, языковых и религиозных меньшинств. Под меньшинством этот проект понимает группу, которая в количественном отношении меньше, чем остальное население страны, чьи члены, являющиеся гражданами данного государства, имеют этнические, религиозные и языковые отличия от остальной части населения страны и намерены сохранить свою культуру, традиции, религию и язык. Как справедливо отмечает А.Х. Абашидзе, с принятием этого проекта некоторые титульные народы (казахи, киргизы, латыши) даже в своих республиках могут оказаться национальными меньшинствами и могут изменить свой статус, только заставив эмигрировать значительную часть нетитульных народов. Меньшинствами в своих национально-государственных образованиях являются и многие коренные народы России, давшие названия республикам и национальным округам <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Абашидзе А.Х. Защита прав меньшинств по международному и внутригосударственному праву. М., 1996. С. 5 - 6.

Комитет по правам человека в замечании общего порядка N 23, комментируя ст. 27 Международного пакта о гражданских и политических правах, устанавливающую правовой статус лиц, принадлежащих к меньшинствам, относит коренные народы к числу меньшинств <1>.

--------------------------------

<1> См.: Док. ООН CCPR/C/21/Rev.1/Add.5. П. 7.

По мнению же Э.-И. Даес, коренные народы - это именно народы, а не меньшинства или этнические группы. При этом она выделяет два фактора, по которым можно провести различия между коренными народами и меньшинствами, - приоритет по времени и привязанность к данной территории <1>.

--------------------------------

<1> См.: Док. ООН E/CN.4/Sub.2/AC.4/1996/2.

В этой связи, на наш взгляд, следует согласиться с П.С. Криволаповым, который считает, что нет необходимости противопоставлять понятия "меньшинства" и "коренные народы" и считать коренные народы одним из видов меньшинств. За такими народами, как полагает П.С. Криволапов, должны признаваться все права, которые признаются за лицами, принадлежащими к меньшинствам. Однако, учитывая объективные исторические условия, особую связь коренных народов с территорией, на которой они живут и которая тесно связана с их образом жизни, они нуждаются в дополнительной защите, причем необходимо защищать коренные народы как таковые, а не только отдельных лиц, принадлежащих к ним. Эти вопросы регулируются Конвенцией МОТ N 169 о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах, 1989 года. Данная Конвенция пересматривает Конвенцию МОТ N 107 о защите и интеграции коренного и другого населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни в независимых странах, 1957 года <1>.

--------------------------------

<1> См.: Криволапов П.С. Указ. соч. С. 139.

Прежде чем перейти к рассмотрению документов о защите меньшинств, следует отметить, что закрепленные в них права лиц, принадлежащих к меньшинствам, не являются привилегией. Их целью является создание условий для того, чтобы меньшинства могли сохранить свою самобытность, традиции и другие особенности. А.Х. Абашидзе и Ф.Р. Ананидзе в этой связи отмечают, что суть требований меньшинств связана с их физическим состоянием в качестве меньшинства и предполагает создание условий, которые позволяют им сохранить самобытность, наследие и достоинство, для чего в большинстве случаев недостаточно тех механизмов, которые обеспечивают применение принципа недискриминации <1>.

--------------------------------

<1> См.: Абашидзе А.Х., Ананидзе Ф.Р. Правовой статус меньшинств и коренных народов: международно-правовой анализ. М., 1997. С. 127.

Основными документами, содержащими нормы, направленные на защиту прав лиц, принадлежащих к меньшинствам, являются Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года (ст. 27) и Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным, этническим, религиозным и языковым меньшинствам, 1992 года. Последняя является документом "мягкого права". На региональном уровне в рамках Совета Европы были приняты Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств 1995 года и Европейская хартия о региональных языках и языках меньшинств 1992 года. В рамках СНГ в 1994 году была принята Конвенция об обеспечении прав лиц, принадлежащих к меньшинствам. Положения, направленные на защиту прав меньшинств, содержатся также в Документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 года (разд. IV). Последний документ не является юридически обязывающим, а обязательства, вытекающие из его положений, носят морально-политический характер.

К числу документов, защищающих право меньшинств на существование и самобытность, необходимо также отнести Конвенцию о предупреждении геноцида и наказании за него 1948 года и Международную конвенцию о пресечении преступления апартеида и наказании за него 1973 года.

Как уже отмечалось, ст. 27 Международного пакта о гражданских и политических правах закрепляет за лицами, принадлежащими к меньшинствам, право пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком. Данную статью следует рассматривать в свете положения п. 1 ст. 2 Пакта, согласно которому каждое государство обязуется уважать и обеспечивать всем находящимся в пределах его территории и под его юрисдикцией лицам права, признаваемые в Пакте. Тем самым Пакт не ограничивает гражданами круг лиц, принадлежащих к меньшинствам. Такого толкования придерживается и Комитет по правам человека. В Замечаниях общего порядка N 23, принятых Комитетом в соответствии с п. 4 ст. 40 Пакта, указывается, что формулировка ст. 27 Пакта "свидетельствует о том, что лица, имеющие право на защиту, не обязательно должны быть гражданами государства-участника" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Док. ООН CCPR/C/21/Rev.1/Add.5. П. 5.1.

Важным документом, посвященным вопросу о правах меньшинств, является Декларация о праве лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, принятая резолюцией ГА ООН в 1992 году. Этот документ "мягкого права", не являясь юридически обязывающим, имеет большое значение, поскольку он конкретизирует положения вышеупомянутой ст. 27 Пакта о гражданских и политических правах.

В частности, Декларация закрепляет за лицами, принадлежащими к меньшинствам:

- право использовать свой язык в частной жизни и публично, свободно и без вмешательства или дискриминации (п. 1 ст. 2);

- право активно участвовать в культурной, религиозной, общественной, экономической и государственной жизни (п. 2 ст. 2);

- право активно участвовать на национальном и религиозном уровне в принятии решений, которые касаются соответствующего меньшинства (п. 3 ст. 2);

- право создавать ассоциации и обеспечивать их функционирование (п. 4 ст. 2);

- право поддерживать контакты с другими членами своей группы, с лицами, принадлежащими к другим меньшинствам, и трансграничные контакты с гражданами других государств, с которыми они связаны национальными, этническими, религиозными или языковыми узами (п. 5 ст. 2).

Для целей обеспечения этих прав Декларация предусматривает следующие позитивные обязанности государств:

- охранять существование и самобытность национальных или этнических, культурных, религиозных и языковых меньшинств (п. 1 ст. 1);

- принимать меры для создания благоприятных условий, позволяющих лицам, принадлежащим к меньшинствам, выражать свои особенности и развивать свою культуру, язык, религию, традиции и обычаи (п. 2 ст. 4);

- принимать меры к тому, чтобы там, где это осуществимо, лица, принадлежащие к меньшинствам, имели надлежащие возможности для изучения своего родного языка или обучения на нем (п. 3 ст. 4);

- принимать при необходимости меры в области образования с целью стимулирования изучения истории, традиций, языка и культуры меньшинств (п. 4 ст. 4);

- обеспечить лицам, принадлежащим к меньшинствам, надлежащие возможности для получения знаний, необходимых для жизни в обществе в целом (п. 4 ст. 4);

- учитывать законные интересы лиц, принадлежащих к меньшинствам, при разработке национальной политики и программ (ст. 5);

- сотрудничать с другими государствами в вопросах, касающихся прав меньшинств, с целью развития взаимопонимания и доверия (ст. 6).

Указанные права меньшинств и обязанности государств по обеспечению этих прав, предусмотренные в Декларации, могут быть использованы для подготовки юридически обязывающего международного договора.

Существует также ряд документов, касающихся прав меньшинств, принятых на региональном уровне. К ним, в частности, можно отнести Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств 1995 года, Европейскую хартию региональных языков и языков меньшинств, принятую в рамках Совета Европы в 1992 году, Конвенцию СНГ об обеспечении прав лиц, принадлежащих к меньшинствам, 1994 года.

Рассмотрим особенности каждого из этих документов.

Положения Рамочной конвенции во многом напоминают положения Декларации о праве лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам. Рамочная конвенция более подробно, чем Декларация, закрепляет некоторые аспекты языковых групп. Так, в соответствии со ст. 11 Конвенции лицо, принадлежащее к меньшинствам, имеет право пользоваться своим именем (отчеством) на языке меньшинств.

Особый интерес представляет Европейская хартия региональных языков и языков меньшинств, положения которой сформулированы в форме обязанностей государств. Так, например, Хартия обязывает государства принимать меры, содействующие использованию региональных языков и языков меньшинств в сферах образования, судопроизводства, в административных органах, в средствах массовой информации, при осуществлении культурных мероприятий и в области социально-экономической деятельности. На государства также возлагается обязанность содействовать и развивать приграничное сотрудничество с государствами, на территории которых тот же язык используется в идентичной или схожей форме.

Конвенция СНГ в отличие от других документов содержит определение лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам. Статья 1 Конвенции дает это определение следующим образом: "Для целей настоящей Конвенции под лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, понимаются лица, постоянно проживающие на территории одной Договаривающейся Стороны и имеющие ее гражданство, которые по своему этническому происхождению, языку, культуре, религии и традициям отличаются от основного населения данной Договаривающейся Стороны". Это определение содержит ряд недостатков принципиального характера.

Во-первых, определение ограничивает гражданами круг лиц, принадлежащих к меньшинствам, что по сути дела противоречит положению ст. 27 Пакта о гражданских и политических правах 1966 года.

Представляется также крайне неудачной формулировка определения лиц, принадлежащих к меньшинствам, в той части, где говорится о том, что эти лица отличаются от основного населения. Такая формулировка, которая может навести на мысль, что те, кто не принадлежит к основному населению, являются людьми "второго сорта", и носит явно дискриминационный характер. Было бы более корректным написать, что эти лица отличаются от остальной части населения <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Криволапов П.С. Указ. соч. С. 145.