5.3.1. Механизм международного контроля

Система контроля в современном международном праве прав человека в силу своей природы и выполняемых функций является надежной гарантией соблюдения государствами своих обязательств по основным международным договорам в правозащитной сфере. В определенной степени эта система играет роль фактора стабильности в международном сотрудничестве в правозащитной сфере. Учитывая, что нормативная база в межгосударственном сотрудничестве в основном сформировалась, акцент в этом вопросе будет, очевидно, смещаться в сторону обеспечения выполнения государствами своих обязательств в сфере уважения и защиты прав человека. В этой связи можно согласиться с Г.Е. Лукьянцевым, который считает, что наиболее важным аспектом обеспечения выполнения международно-правовых норм и стандартов в области прав человека будет создание дополнительных органов контроля и (или) расширение функций уже имеющихся контрольных механизмов <1>. Представляется также, что в будущем могут появиться новые контрольные механизмы, которые будут обладать чертами наднациональности, каковыми обладает, в частности, Европейский суд по правам человека.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Лукьянцев Г.Е. О некоторых тенденциях развития международного сотрудничества и международного контроля в области прав человека / / Юрист-международник. 2004. N 3. С. 8.

О возрастающем значении института контроля для повышения эффективности международно-правовых норм свидетельствует, в частности, тот факт, что практика международных договоров стала в последние десятилетия развиваться путем закрепления в них соответствующих положений о контроле за их соблюдением <1>. Изложенное в полной мере относится к международному праву в области прав человека. Ни один современный международный договор в области защиты прав и свобод человека не обходится без закрепления в нем соответствующих положений о контроле за соблюдением норм договора, о создании контрольного механизма. Если по каким-то причинам при принятии того или иного договора в сфере прав человека не было предусмотрено создание контрольного механизма, то такой механизм учреждался на последнем этапе функционирования договора.

--------------------------------

<1> См.: Валеев Р.М. Контроль в современном международном праве. Казань, 2001. С. 6.

Международный контроль в области прав человека подчиняется, по сути, тем же принципам, что и контроль в других областях международного права (нераспространение ядерного оружия, разоружение, экологическое право и др.). Вместе с тем он имеет ряд отличительных черт, характерных для контрольной деятельности в сфере прав человека. В частности, формы, способы и методы контроля в области прав человека во многом взаимосвязаны и взаимозависимы. Иными словами, одни формы, способы и методы могут применяться и использоваться одновременно с другими, а на определенном этапе и трансформироваться в другие.

Как отмечалось выше, одной из основных функций международного контроля в области прав человека является выработка единых критериев, стандартов содержания тех или иных договорных норм в сфере прав человека. Иными словами, контрольные органы и механизмы контроля выполняют задачу определения целей, к которым государства должны стремиться в процессе осуществления своей "правозащитной политики" <1>. В этой связи следует отметить, что на практике трудно добиться от всех государств приверженности неким общим правозащитным ценностям, даже в рамках одного международного договора в области прав человека. Для этого необходима унификация целого ряда факторов, что представляется труднодостижимым на многостороннем уровне.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Лукьянцев Г.Е. Указ. соч. С. 8.

Первым международным органом, занимающимся контролем в правозащитной сфере, являлась созданная в 1946 году в рамках ООН Комиссия по правам человека. Будучи своего рода посредником между гражданами и государствами, Комиссия сама не выносила решения по направляемым в ООН жалобам о нарушении прав человека, а лишь передавала их соответствующим государствам с просьбой рассмотреть и дать ответ на утверждение о нарушении ими прав граждан. Поступающие в Комиссию жалобы публиковались в виде ежегодных докладов о нарушениях основных прав и свобод человека в конкретных государствах.

Комиссия по правам человека до замены ее Советом по правам человека являлась главным межправительственным органом системы Организации Объединенных Наций, призванным содействовать развитию международного сотрудничества в сфере поощрения и защиты прав и свобод человека. Комиссия по сути дела была единственной из числа так называемых функциональных комиссий Экономического и Социального Совета ООН (ЭКОСОС), создание которой было предусмотрено в Уставе ООН. Комиссия, собиравшаяся на свои сессии раз в году, рассматривала большое количество вопросов, не относящихся к правозащитной тематике, и тем самым выходила за пределы своей компетенции, что снижало эффективность ее работы и подрывало авторитет этого важного органа в сфере прав человека. Более того, в результате политизации рассматриваемых вопросов возникало недоверие государств, их разобщение, что противоречит целям и принципам ООН <1>.

--------------------------------

<1> Лукьянцев Г.Е. Указ. соч. С. 9.

Такая ситуация и обусловила необходимость преобразовать Комиссию и создать более эффективный контрольный орган ООН в правозащитной сфере. На Всемирном саммите 2005 было принято решение о преобразовании Комиссии в Совет по правам человека, мандат которого заключался бы в обеспечении всеобщей обязанности уважать и защищать права и основные свободы всех людей без каких-либо различий и на справедливой и равноправной основе. Статус этого нового органа ООН несколько выше, чем Комиссии по правам человека. В марте 2006 года в соответствии с резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН N 60/251 этот Совет был утвержден.

Создание Совета ООН по правам человека, подотчетного Генеральной Ассамблее ООН и состоящего из 47 представителей государств, подтверждает закономерность усложнения структурных характеристик международной нормативной системы. Эту тенденцию можно считать объективным следствием интенсификации процесса регулирования существующих и вновь образующихся форматов международных отношений в области прав человека, а также более тесного взаимодействия и взаимопроникновения различных нормативных инструкций.

На Совет по правам человека, который является вспомогательным органом Генеральной Ассамблеи, возложен следующий мандат: содействовать уважению и защите всех прав человека; рассматривать ситуации с их грубыми и систематическими нарушениями; содействовать эффективной координации и интеграции деятельности, касающейся прав человека, в рамках системы Организации Объединенных Наций.

Совет должен, в частности:

- содействовать учебно-просветительской деятельности в области прав человека, деятельности по оказанию консультационных услуг, предоставлению технической помощи и созданию потенциала, которая будет осуществляться в консультациях с заинтересованными государствами-членами и с их согласия;

- служить форумом для обсуждения тематических вопросов по всем правам человека;

- делать рекомендации Генеральной Ассамблее в отношении дальнейшего развития международного права в области прав человека;

- содействовать полному выполнению обязательств в области прав человека, принятых государствами, и осуществлению контроля над достижением целей и выполнением обязательств, касающихся поощрения и защиты прав человека на уровне ООН;

- проводить всеобъемлющие периодические обзоры выполнения каждым государством его обязательств и обязанностей в области прав человека. Такой обзор должен быть механизмом сотрудничества, основанным на интерактивном диалоге с соответствующей страной при ее активном участии и учете ее потребностей;

- содействовать посредством диалога и сотрудничества предотвращению нарушений прав человека и реагировать на чрезвычайные ситуации в области прав человека;

- взять на себя роль и обязанности Комиссии по правам человека в связи с работой Управления Верховного комиссара ООН по правам человека, как они были определены в резолюции Генеральной Ассамблеи от 20 декабря 1993 года N 48/141;

- действовать в области прав человека в тесном сотрудничестве с правительствами, региональными и национальными организациями, учреждениями по правам человека и гражданским обществом;

- делать рекомендации в отношении поощрения и защиты прав человека.

Совет по правам человека создал новый механизм в виде универсального периодического обзора (УПО), в рамках которого он проводит регулярные обзоры выполнения государствами - членами ООН обязательств и обязанностей в области прав человека. При этом УПО не должен дублировать работу договорных органов. Универсальный периодический обзор, являясь механизмом сотрудничества, осуществляет также функции международного контроля.

Процедура УПО, одобренная на пятой сессии Совета, включает в себя следующие этапы:

- подготовка государством и другими заинтересованными сторонами основных документов, в том числе консультации на национальном уровне, в целях подготовки государства к участию в УПО, а также предоставление информации организациям гражданского общества;

- трехчасовой интерактивный диалог в рамках рабочей группы, состоящей из трех докладчиков, отобранных по жребию из числа членов Совета, и возглавляемой председателем Совета;

- принятие рабочей группой УПО доклада, посвященного обзору государства;

- принятие Советом на пленарном заседании итогового документа УПО, содержащего краткое описание хода периодического обзора, заключение и рекомендации, а также обязательство соответствующего государства в области поощрения и соблюдения прав человека.

Универсальный периодический обзор осуществляется на основе информации, полученной от соответствующего государства в виде национального доклада; информации, предоставляемой Управлением Верховного комиссара по правам человека, которая должна содержать материалы конвенционных договорных органов и специальных процедур; дополнительной информации, предоставляемой заинтересованными организациями, включая неправительственные организации.

Согласно решению Совета по правам человека периодический обзор должен основываться не только на Уставе ООН и международных договорах, но и на Всеобщей декларации прав человека.

Помимо международного контроля в правозащитной сфере, принятого на универсальном и региональном уровнях, международное сообщество придает большое значение договорным институтам контроля в области поощрения и защиты прав человека. Девять фундаментальных договоров по правам человека, включая такие из них, как Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 года, Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 года, Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 года, Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 года, Конвенция о правах ребенка 1989 года, Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 года, Международная конвенция для защиты всех лиц от насильственных исчезновений 2006 года, Конвенция о правах инвалидов, предусматривают создание соответствующих комитетов, на которые возлагается контроль за исполнением государствами-участниками обязательств по соблюдению положений того или иного международного договора.

Кроме того, в 2006 году был утвержден Подкомитет против пыток, который функционирует на основании принятого в 2002 году Факультативного протокола к Конвенции ООН против пыток. Основной задачей этого Подкомитета является предупреждение и профилактика пыток в государствах - участниках Факультативного протокола.

Имеется также ряд региональных договоров в сфере защиты прав человека, в частности: Европейская конвенция о защите прав и основных свобод человека 1950 года, Европейская социальная хартия 1961 года, Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека 1995 года, Американская хартия прав человека и народов 1981 года, в которых также предусмотрено создание необходимых контрольных механизмов.

При этом в сферу контроля попадают не только положения межгосударственных органов по правам человека, но и отдельные международные документы, не облеченные в нормативную форму (Всеобщая декларация прав человека 1948 года и некоторые другие резолюции Генеральной Ассамблеи ООН).

В соответствии с положениями этих договоров под эгидой ООН созданы так называемые конвенционные контрольные органы, а именно: Комитет по правам человека, Комитет по экономическим и культурным правам, Комитет по ликвидации расовой дискриминации, Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин, Комитет против пыток, Комитет по правам ребенка, Комитет по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, Комитет по насильственным исчезновениям, Подкомитет против пыток.

Несмотря на то что компетенции указанных комитетов, созданных на основе международных универсальных конвенций по защите прав человека, различны, они составляют один механизм. В целом перед комитетами стоят одинаковые задачи, которые применительно к деятельности того или иного комитета имеют определенную специфику. Основная функция конвенционных комитетов заключается в заслушивании периодических (как правило, каждые четыре года) докладов государств - участников той или иной конвенции о правах человека о состоянии дел в соответствующей правозащитной сфере, о соблюдении ими в рамках конвенции обязательств, о принятии замечаний и рекомендаций государству по их выполнению <1>.

--------------------------------

<1> Подкомитет против пыток не заслушивает периодические доклады государств - участников Факультативного протокола к Конвенции против пыток.

Рассмотрение конвенционными органами докладов государств-участников, как было определено в замечаниях общего порядка, принятых на третьей сессии Комитета по экономическим, социальным и культурным правам в 1989 году, направлено на достижение семи основных целей <1>.

--------------------------------

<1> См.: Док. HRI/IEN/1/Review. 12 May 2004, 12 - 15.

Первая цель - всестороннее рассмотрение национального законодательства, административных правил и процедур, а также практики для обеспечения наиболее полного их соответствия положениям договора.

Вторая цель связана с мониторингом ситуации в отношении прав, закрепленных в договоре, с тем чтобы оценить, насколько все лица, находящиеся на территории государства, пользуются этими правами.

Третья цель состоит в том, чтобы государство-участник имело возможность доложить о принимаемых им организационно-правовых мерах для выполнения взятых на себя обязательств по договору.

Четвертая цель - это содействие общественному контролю за политикой правительства в сфере обеспечения соответствующих прав и приобщения гражданского общества к разработке и принятию необходимых мер для устранения недостатков в этой сфере.

Пятая цель состоит в том, чтобы государство-участник в докладе устанавливало конкретные цели и показатели, по которым можно оценивать в динамике степень выполнения взятых обязательств, а соответствующий комитет мог контролировать этот процесс.

Шестая цель связана с возможностью государства-участника при составлении доклада проанализировать и понять недостатки, связанные с выполнением обязательств по договору.

Седьмая цель заключается в обмене информацией государств-участников и членов Комитета, позволяющей лучше понять общие для всех государств проблемы и выработать совместные меры, направленные на эффективную реализацию закрепленных в договорах прав и свобод человека <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее о целях периодических докладов государств - участников правозащитных договоров см.: Карташкин В.А. Всеобщая декларация прав человека и развитие правозащитного механизма ООН // Юрист-международник. 2008. N 2. С. 8.

Другие договорные органы, заслушивая доклады государств-участников, преследуют в принципе те же цели, что и Комитет по экономическим, социальным и культурным правам.

В своих периодических докладах государства-участники обязаны сообщать о принятых ими мерах по соблюдению прав, признаваемых в международных договорах по защите прав человека, о прогрессе, достигнутом в их реализации. Комитеты при обсуждении доклада государства-участника рассматривают также конкретные случаи нарушения прав человека и требуют от государства-участника принятия необходимых мер по их устранению. Информацию о конкретных нарушениях тех или иных прав человека комитеты в первую очередь получают в конфиденциальном порядке от неправительственных правозащитных организаций, отдельных лиц, из средств массовой информации.

Все доклады представляются Генеральному секретарю ООН, который направляет их в соответствующий комитет для рассмотрения. В докладах указываются также факторы и затруднения, если таковые имеются, влияющие на проведение в жизнь положений соответствующего международного договора. Договорный орган после изучения докладов, представляемых государствами - участниками договора, направляет последним свои доклады и замечания общего порядка, которые он сочтет целесообразными. Государства - участники договора могут в свою очередь представлять комитету свои соображения по любым замечаниям, сделанным комитетом. Государства - участники всех договоров в области прав человека могут в любое время заявить, что они признают компетенцию соответствующего комитета получать и рассматривать сообщения о том, что какое-либо государство-участник не выполняет своих обязательств по договору. Сообщения могут приниматься и рассматриваться комитетом только в том случае, если они представлены государством-участником, сделавшим заявление о признании для себя компетенции этого комитета. Комитет не принимает никаких сообщений о нарушении прав человека, если они касаются государства-участника, не сделавшего такого заявления. Сообщения, полученные таким образом, рассматриваются в соответствии со следующей процедурой.

Если государство - участник договора считает, что другое государство-участник не реализует положений договора, то оно может письменным сообщением довести этот вопрос до сведения государства-нарушителя. В течение трех месяцев после получения этого сообщения получившее его государство представляет в письменной форме пославшему такое сообщение государству объяснение. В этом объяснении должно содержаться указание на внутренние процедуры и меры, которые были приняты, будут приняты или могут быть приняты по данному вопросу. Если вопрос не решен к удовлетворению обоих заинтересованных государств-участников в течение шести месяцев после получения государством-нарушителем первоначального сообщения, любое из этих государств имеет право передать этот вопрос в комитет, уведомив об этом комитет и другое государство. Комитет же рассматривает переданный ему вопрос только после того, как он удостоверится, что в соответствии с общепризнанными принципами международного права все доступные внутренние средства были исчерпаны.

В связи с рассмотрением договорными органами периодических докладов государств существует проблема их несвоевременности представления государствами. Так, согласно статистике от 45 до 80% государств-участников не представляют своевременно доклады по правозащитным конвенциям. Одной из причин такого положения являются финансовые и технические трудности некоторых государств, которые не в состоянии самостоятельно выполнять свои конвенционные обязательства по своевременному представлению докладов <1>. Решению этих проблем могло бы способствовать оказание помощи государствам в виде информационного содействия и консультационного сопровождения при подготовке докладов, а также введение системы обучающих программ для должностных лиц государств - участников конвенции. В своей практической работе конвенционные комитеты, в частности Комитет против пыток, в случае непредставления доклада, особенно первичного, направляет соответствующие письма-предупреждения о том, что в случае непредставления доклада в установленный срок, в соответствии со ст. 19 Конвенции против пыток, Комитет рассмотрит ситуацию, сложившуюся с пытками и жестоким обращением в данном государстве <2>.

--------------------------------

<1> См.: Гремза Н.Ю. Актуальные проблемы деятельности конвенционных комитетов в области международной защиты прав человека // Российский ежегодник международного права. 2003. СПб., 2003. С. 225.

<2> См.: Док. UN A/60/44. P. 10.

С обязательством государств представлять доклады, помимо проблемы своевременности их представления, связаны и иные актуальные проблемы, в частности проблема качества представляемых докладов (объем содержащейся в докладе информации о состоянии прав человека, соответствие докладов требованиям, предъявляемым комитетами в отношении их содержания и оформления) <1>. В этой связи Комитет против пыток в 2008 году для облегчения подготовки докладов и их более эффективного рассмотрения принял решение о предварительной подготовке докладчиками по стране вопросов, которые, по мнению Комитета, должны быть отражены в докладе. Такой порядок, предложенный государствам, по мнению Комитета, будет способствовать, во-первых, подготовке более полного доклада по соблюдению положений Конвенции против пыток и, во-вторых, сокращению времени его обсуждения <2>.

--------------------------------

<1> См.: Гремза Н.Ю. Указ. соч. С. 226.

<2> См.: Док. UN A/60/44. P. 11.

В связи с вопросом рассмотрения очередных докладов государств-участников следует обратить внимание на то, что эти доклады рассматриваются в разных комитетах по-разному. Так, в частности, Комитет по ликвидации расовой дискриминации и Комитет против пыток назначают из числа своих членов двух докладчиков по странам, которые делают обзор по всей имеющейся информации по рассматриваемым странам и готовят список вопросов для их представителей <1>.

--------------------------------

<1> См.: Валеев Р.М. Указ. соч. С. 116.

Некоторые договорные органы, в частности Комитет против пыток, могут проводить расследование информации, свидетельствующей о серьезных и (или) систематических нарушениях государством-участником своих обязательств по Конвенции ООН против пыток 1984 года. Так, согласно ст. 20 Конвенции против пыток Комитет может, если он считает это целесообразным, назначить одного или несколько своих членов для проведения конфиденциального расследования и срочного представления Комитету соответствующего доклада.

В соответствии с положениями Конвенции против пыток 1984 года (ст. 22), Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 года (ст. 14), Международной конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1991 года (ст. 77), а также факультативных протоколов к Международному пакту о гражданских и политических правах 1966 года и к Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1999 года предусмотрена процедура подачи в соответствующие конвенционные комитеты индивидуальных жалоб (сообщений) для их рассмотрения. Но для подачи индивидуальных жалоб государства-участники должны заявить о признании компетенции комитетов получать и рассматривать сообщения лиц, находящихся под их юрисдикцией, которые утверждают, что они являются жертвами нарушения государством-участником положений трех универсальных конвенций, указанных выше. Если государство-участник не сделало такого заявления, то комитеты не принимают сообщения ни от этих лиц, ни от их представителей (ст. 14 Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, ст. 22 Конвенции против пыток, ст. 77 Международной конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и их семей, ст. 1 Факультативного протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах, ст. 2 Факультативного протокола к Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин).

Иными словами, процедура подачи и рассмотрения индивидуальных сообщений относится только к государствам - участникам той или иной конвенции, которые заявили о признании компетенции соответствующих комитетов на их получение и рассмотрение. Все комитеты, созданные в соответствии с положениями указанных выше конвенций и факультативных протоколов, утверждают правила процедуры для рассмотрения индивидуальных жалоб на нарушение соответствующих прав. Согласно правилам процедуры комитетов Генеральный секретарь ООН обязан доводить до сведения таких комитетов индивидуальные жалобы, поданные в соответствии с положениями конвенции или факультативного протокола. Генеральный секретарь ООН готовит перечни сообщений, поданных в комитет, с кратким изложением их содержания и регулярно передает их в соответствующие комитеты.

Генеральный секретарь ООН может запрашивать у автора сообщения разъяснения, касающиеся применимости соответствующих положений конвенций или факультативных протоколов к его сообщению, в частности, в отношении:

- имени, адреса, возраста, рода занятий и удостоверения личности автора;

- наименования государства-участника, в отношении которого сделано сообщение;

- объекта сообщения;

- положения или положений конвенции, о нарушении которых было заявлено;

- фактов;

- действий, предпринятых автором в целях исчерпания внутренних средств правовой защиты;

- рассматривается ли данный вопрос в соответствии с другой процедурой международного разбирательства или урегулирования.

При запросе разъяснений или дополнительной информации Генеральный секретарь должен установить необходимый срок для автора сообщения, с тем чтобы не допустить неоправданных задержек в процессе осуществления процедуры подачи и рассмотрения индивидуальных сообщений. Комитет вправе утвердить список вопросов в целях получения перечисленных ранее сведений от автора сообщения.

В соответствии с положениями конвенций и факультативных протоколов при рассмотрении индивидуальных сообщений комитеты проводят закрытые заседания.

Согласно правилам процедуры член комитета не должен принимать участие в рассмотрении сообщения комитетом, если:

- член Комитета имеет какую-либо личную заинтересованность в деле;

- член Комитета в каком-либо виде участвовал в принятии решения по делу, касающемуся данного сообщения.

Согласно положениям конвенций и факультативных протоколов конвенционные комитеты сначала рассматривают вопрос о приемлемости сообщения. В случае признания индивидуального сообщения приемлемым соответствующий комитет рассматривает его по существу. Для того чтобы комитет признал индивидуальное сообщение приемлемым, он должен обладать юрисдикцией по следующим вопросам.

Во-первых, комитет должен обладать юрисдикцией в отношении лица, т.е. сообщение должно быть подано лицом (группой лиц), которое утверждает, что оно лично стало жертвой нарушения соответствующей конвенции со стороны государства, признавшего компетенцию этого комитета получать и рассматривать индивидуальные сообщения.

Во-вторых, комитет должен обладать территориальной юрисдикцией, т.е. нарушение Конвенции должно иметь место на территории государства, признавшего компетенцию комитета получать и рассматривать индивидуальные сообщения, или на территории, находящейся под юрисдикцией данного государства.

В-третьих, комитет должен обладать территориальной юрисдикцией в отношении времени, т.е. нарушение конвенции, жертвой которого стало подавшее сообщение лицо, должно иметь место после признания государством-участником компетенции комитета получать и рассматривать индивидуальные сообщения.

Помимо перечисленных нами условий приемлемости индивидуальных сообщений конвенциями и факультативными протоколами предусматриваются следующие случаи признания индивидуального сообщения неприемлемым:

- в случае, если сообщение является анонимным;

- в случае, если индивидуальное сообщение представляет собой злоупотребление правом на представление таких сообщений;

- в случае, когда сообщение несовместимо с положениями соответствующей конвенции.

Кроме того, индивидуальные сообщения не рассматриваются комитетом, если лицо, направившее сообщение, не исчерпало все доступные внутренние средства правовой защиты. Комитет не вправе также рассматривать сообщения, если этот вопрос рассматривается в данный момент в соответствии с какой-либо другой процедурой международного разбирательства или урегулирования <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Гремза Н.Ю. Процедура подачи и рассмотрения индивидуальных сообщений в договорных органах по правам человека // Юрист-международник. 2004. N 2. С. 48 - 49.

Процедура подачи и рассмотрения индивидуальных сообщений в договорных органах по правам человека при определенных условиях может стать эффективным средством контроля в сфере нарушения конвенционных прав и свобод человека. Этими условиями являются: доступность процедуры подачи индивидуальных сообщений; быстрота и эффективность рассмотрения сообщений; выставление требований к государству о принятых временных мерах защиты до рассмотрения сообщения; принятие договорными органами аргументированных решений; выполнение государствами решений договорных органов путем предоставления рекомендованных ими средств правовой защиты; осуществление эффективного контроля за выполнением государствами решений договорных органов.

Первое условие эффективности процедуры подачи индивидуальных жалоб, связанное с ее доступностью, зависит от информированности граждан государств, признавших компетенцию комитетов. Очевидно, что в этих государствах необходимо регулярно проводить семинары для юристов, практикующих в правозащитной сфере.

Важным условием повышения эффективности процедуры индивидуальных сообщений является возможность принятия государством временных мер по защите лица, подавшего жалобу. Все договорные органы, обладающие компетенцией на рассмотрение индивидуальных жалоб, имеют право требовать от государства принятия таких мер на период рассмотрения жалобы. В большинстве случаев государства позитивно реагируют на требования комитетов в отношении принятия временных мер. Однако были случаи, когда государственные органы не осуществляли этих мер или предпринимали шаги, которые означали, что требование о временных мерах не может быть исполнено, в частности приводили в исполнение смертные приговоры <1>.

--------------------------------

<1> См.: Гремза Н.Ю. Процедура подачи и рассмотрения индивидуальных сообщений в договорных органах по правам человека // Юрист-международник. 2004. N 2. С. 52.

Ключевым показателем эффективности процедуры индивидуальных сообщений является быстрое и полное осуществление государством решения договорного органа по индивидуальной жалобе. Это в свою очередь зависит от многих факторов, включая развитость правовой системы государства, восприятие им роли и компетенции договорного органа и наличие механизма контроля за выполнением решений. К сожалению, комитеты не обладают эффективным механизмом контроля за выполнением своих решений, которые не имеют обязательной юридической силы.

В этой связи для повышения эффективности процедуры индивидуальных сообщений необходимо, на наш взгляд, кардинально ее изменить. В частности, можно согласиться с Г. Стайнером и П. Альстоном, которые еще в 2000 году, убедившись в низкой эффективности процедуры рассмотрения индивидуальных сообщений в договорных органах, выступили с предложением создавать и развивать региональные системы индивидуальных жалоб (европейская, американская и африканская). Создание таких систем позволит, по их мнению, более эффективно обеспечивать контроль за нарушениями прав человека во всех частях света <1>.

--------------------------------

<1> Steiner H.J., Alston P. International human rights in context of Law, politics, morals. 2000. P. 470.

В связи с рассмотрением вопроса процедуры подачи индивидуальных сообщений в конвенционные комитеты целесообразно затронуть вопрос так называемой процедуры 1503, утвержденной ЭКОСОС 27 мая 1970 года. Эта процедура, номер которой соответствует номеру резолюции ЭКОСОС, которой она была утверждена, касается не частных случаев нарушения прав человека, а ситуаций, которые затрагивают интересы большого числа людей на протяжении продолжительного периода времени. Сообщения, проходящие по процедуре 1503, рассматриваются следующим образом. Ежемесячно Генеральный секретарь ООН передает перечень всех поступивших сообщений с кратким описанием каждого случая, а также все ответы, которые были представлены правительствами в Подкомиссию ЭКОСОС по поощрению и защите прав человека. Рабочая группа Подкомиссии, состоящая из пяти членов, рассматривает все сообщения и ответы правительств на эти сообщения и выбирает случаи, которые неоспоримо свидетельствуют о систематических грубых нарушениях прав человека и основных свобод. Вопрос о передаче какого-либо сообщения на рассмотрение Подкомиссии решается голосованием. Если большинство (т.е. как минимум трое) членов группы голосуют за дальнейшее рассмотрение сообщения, то оно передается в Подкомиссию. В отношении сообщений, которые Рабочая группа решает не доводить до сведения Подкомиссии, дальнейших действий не предпринимается. Таким образом, Рабочая группа действует в качестве фильтра, отсеивая огромное количество сообщений.

Формальным критерием отбора служат правила процедуры, согласно которым сообщение является приемлемым только в том случае, если, как показывает его рассмотрение, имеются достаточные основания полагать, с учетом всех ответов, представленных соответствующим правительством, что имеют место систематические, грубые и достоверно подтвержденные нарушения прав человека и основных свобод. Сообщение может быть приемлемым, если оно исходит от отдельных лиц или групп лиц, которые заявляют о том, что они являются жертвами нарушений прав человека. Сообщение может быть также приемлемым, если оно исходит от любого лица или группы лиц, имеющих непосредственные и достоверные данные о нарушениях. Если сообщение представляется неправительственной организацией, то необходимо, чтобы данная организация действовала добросовестно в соответствии с признанными принципами прав человека и имела непосредственные достоверные свидетельства существования той ситуации, которую она описывает. Неприемлемыми являются как анонимные сообщения, так и сообщения, основанные исключительно на материалах, распространяемых средствами массовой информации. В сообщении должны излагаться факты и указываться права, которые были нарушены. Как правило, сообщение не рассматривается, если в нем содержатся грубые выражения или оскорбительные замечания в адрес государства, являющегося объектом жалобы. Такие сообщения могут тем не менее рассматриваться после исключения из них оскорбительных выражений, если они отвечают другим критериям приемлемости. Сообщение также считается неприемлемым, если его содержание противоречит принципам Устава ООН или если в нем содержатся политические мотивы. Кроме того, до рассмотрения какого-либо сообщения должны быть исчерпаны внутренние средства правовой защиты (т.е. иск о нарушении прав должен быть рассмотрен национальными судами первой и второй инстанций), кроме случаев, когда может быть убедительно показано, что решения, принимаемые на национальном уровне, окажутся неэффективными или будут осуществляться слишком медленно.

Случаи, отобранные Рабочей группой, рассматриваются затем на закрытом заседании Подкомиссии. 26 членов Подкомиссии обсуждают каждый случай (досье) отдельно и путем тайного голосования принимают решение (большинством голосов) о его передаче на рассмотрение Совета по правам человека.

На третьей стадии в действие вступает Рабочая группа по ситуациям, состоящая из пяти членов (официальных представителей государств - членов Совета по правам человека). Группа по ситуациям проводит свою закрытую сессию продолжительностью в одну неделю ежегодно накануне очередной сессии Совета по правам человека. Рабочая группа изучает все досье, представленные Подкомиссией по поощрению и защите прав человека, и готовит (консенсусом, т.е. общим согласием, без возражений отдельных членов) проекты решений по каждому случаю. Эти проекты передаются на рассмотрение пленарного заседания Комиссии по правам человека.

Заседания Совета по правам человека, на которых рассматриваются проекты решений по каждому случаю, являются закрытыми. Помимо представителей 47 государств - членов Совета в этих заседаниях могут участвовать (т.е. отвечать на вопросы, выдвигать возражения) представители государств, о которых идет речь в рассматриваемом досье. На практике рассматриваемые вопросы не всегда непосредственно связаны с досье и в большей степени относятся к той ситуации, которая сложилась к моменту заседания. Совет может принять решение снять вопрос с повестки дня или продолжить его рассмотрение в будущем. Другой, более "сильный" вариант решения предусматривает назначение независимого эксперта для дальнейшего тщательного изучения ситуации. В случае если для этого требуется посещение страны, такое посещение может быть осуществлено с согласия заинтересованного государства. Кроме того, Совет может делать рекомендации ЭКОСОСу, но на практике это случается очень редко. ЭКОСОС рассматривает рекомендации Совета по правам человека по данному вопросу и на их основании может делать рекомендации соответствующему государству. Рекомендации не имеют обязательного характера, однако имеют вес как отражение обеспокоенности международного сообщества ситуацией с правами человека в данном государстве.

Все меры, принимаемые в соответствии с процедурой 1503, носят конфиденциальный характер до тех пор, пока Совет по правам человека не представит свой доклад ЭКОСОСу. До наступления этого момента все заседания являются закрытыми; соблюдается конфиденциальный характер их отчетов и других документов. С 1978 года Председатель Совета по правам человека оглашает на открытом заседании названия стран, которые являются объектом рассматриваемых жалоб. При этом он проводит различие между странами, в которых Совет продолжает следить за развитием ситуации в области прав человека, и странами, в отношении которых она приняла решение прекратить расследование.

Жалобы, направляемые в договорные органы по правам человека, становятся все сложнее как с фактической, так и с юридической точек зрения. С первых лет существования Комитета по правам человека примерно до середины 1980-х годов его решения по большей части касались легко фиксируемых и юридически определяемых нарушений - например, жестокого обращения с политзаключенными. Позже Комитету пришлось столкнуться с такими проблемами, как дискриминационные моменты в законодательстве о социальном обеспечении в ряде стран, права групп коренного населения на самоопределение, права, гарантируемые habeas corpus, или жалоба на осуществленную одной из стран экстрадицию, обрекавшую выдаваемое лицо на казнь.

Можно было бы предположить, что усиливающееся воздействие решений Комитета на национальные судебные органы вызовет постоянный рост жалоб от граждан стран, подписавших Дополнительный протокол. Однако дело обстоит не совсем так. Хотя число стран, ратифицировавших Дополнительный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах, существенно возросло после принятия Венской декларации и Программы действий, но и сегодня к Протоколу присоединилось всего около половины стран - членов ООН, в том числе всего несколько стран азиатского континента, и число зарегистрированных жалоб из большинства этих стран остается незначительным. Точно так же почти не поступает жалоб из многих африканских стран - членов Протокола, таких как Алжир, Нигер, Сомали, Малави, Чад. Разумеется, невозможно представить себе, что граждане этих стран не испытывают никаких нарушений своих прав. Такое положение дел можно объяснить двумя причинами. Первая, как уже отмечалось выше, связана с очень низкой осведомленностью населения о предусмотренных договором возможностях и процедурах подачи жалоб: многие государства ратифицировали или иным способом признали данные процедуры, но не сделали практически ничего, чтобы проинформировать о них своих граждан. Другая причина состоит в том, что в странах, раздираемых внутренними конфликтами, граждане озабочены главным образом выживанием и личной безопасностью, в такой ситуации обращение к международным инстанциям может оказаться попросту опасным. Поэтому важно, чтобы национальные организации, ответственные за соблюдение прав человека, и неправительственные организации поощряли на национальном уровне и на уровне первичных низовых сообществ образовательные программы, рассказывающие о механизмах подачи жалоб в ООН и формах такой подачи.

Обработка и рассмотрение потока сложных жалоб, который постоянно нарастает, ставит перед договорными органами ООН множество серьезных проблем. Во-первых, время для рассмотрения жалоб, отводимое на ежегодных заседаниях соответствующих органов, слишком ограничено, чтобы углубленно изучить все дела и рассмотреть всю имеющуюся по ним информацию. Во-вторых, серьезную проблему составляет отсутствие технической помощи и обеспечения работы со стороны Секретариата ООН. С ростом числа подаваемых жалоб количество дел, ожидающих разбирательства, растет в вызывающих масштабах. Если жалобы поданы на каком-либо ином языке, за исключением рабочих языков Секретариата (это английский, французский и испанский), они часто вообще не могут быть рассмотрены или по меньшей мере рассматриваются с заметной задержкой. Если десять лет назад от регистрации жалобы до вынесения окончательного решения проходило не больше двух-трех лет, то сегодня этот промежуток достиг уже почти четырех лет. Первой на запаздывания с рассмотрением дел в рамках механизмов Дополнительного протокола отреагировала Ямайка, которая 23 октября 1997 года заявила о выходе из Протокола. Ее Генеральный прокурор выразил сожаление, что Комитет не нашел возможность быстрее рассмотреть возбужденные против Ямайки в рамках Протокола многочисленные дела по обвинению в использовании высшей меры наказания <1>.

--------------------------------

<1> См.: Шмидт М. Процедуры по жалобам на нарушение прав человека в международно-договорные органы ООН. http://www.hrights.ru/text/b11/Chapter11.htm.

Договорные органы отреагировали на эту критику. Так, в 1994 году Комитет по ликвидации расовой дискриминации решил потребовать от стран-членов предоставлять данные о допустимости жалобы и ее существе в комплексе вместо прежнего порядка, когда допустимость жалобы и ее существо рассматривались отдельно. Введение такого упрощенного порядка рассмотрения жалоб может дать немалую экономию времени.

Другая проблема, стоящая перед договорными органами в связи с изучением и оценкой жалоб и периодических докладов стран, связана с механизмом принятия решений. Регламент работы договорных органов не предписывает консенсуса в качестве modus operandi, но на практике за последние 20 лет все решения принимались консенсусом. Однако стремление к консенсусу, особенно при рассмотрении жалоб, сопряженных с серьезными юридическими и фактическими сложностями, не только излишне затягивает рассмотрение дела, но порой ведет к размыванию его существа, поскольку для отклонения решения достаточно, чтобы один из экспертов высказался против проекта, приемлемого для всех остальных. В результате стремление к консенсусу не только требует длительных консультаций для поиска компромиссных формул, но и может привести к такому решению, в котором вообще нелегко будет проследить юридическую логику и где в конце концов восторжествует принцип наименьшего общего знаменателя.

Многие юристы отмечали недостаточность мотивировок решений Комитета по правам человека. В частности, профессор Генри Стайнер из Гарвардской школы права предлагал ввести ту или иную форму дискреционной юрисдикции и принимать к рассмотрению лишь те жалобы, которые дают возможность расширять и развивать материально-правовую интерпретацию положений Международного пакта о гражданских и политических правах <1>. Такое решение, если оно будет принято, безусловно сократит нынешнее запаздывание с рассмотрением жалоб и улучшит качество принимаемых решений. Но, с другой стороны, большинство жалоб на серьезные нарушения прав человека, направляемые в Комитет по правам человека, все чаще сопровождаются особыми мнениями отдельных экспертов, что серьезно подрывает принцип консенсуса. Договорные органы должны, на наш взгляд, отказаться от принципа консенсуса в пользу принятия решения большинством голосов. Переход к решению большинством голосов поднимет качество решений и укрепит их авторитет, тем более что в регламенте соответствующих органов нет ничего, что могло бы препятствовать подобному выбору. Ни один юрист не поставит под сомнение авторитетность решений Верховного суда США или Конституционного суда Германии, принятых даже с самым небольшим перевесом голосов, и договорные органы ООН смело могут повторять эту практику национальных судебных органов. Эксперты договорных органов, не согласные с большинством, сохранят право заявлять свое особое мнение и делать его достоянием гласности. Такого рода голосование не только не подорвет авторитетность решений договорных органов, но и защитит эти органы от пренебрежительного отношения к ним как к "квазисудебным". Это станет еще одним шагом к признанию решений этих органов юридически обязывающими.

--------------------------------

<1> См.: Steiner H.J. International Protection of Human Rights // International Law. Oxford University Press, 2003.

Пока же отсутствие возможностей принудительного осуществления решений договорных органов ООН по правам человека до сих пор остается одной из главных, если не главной, лакуной в системе процедур рассмотрения жалоб. Это хорошо объясняет, почему жители европейских стран предпочитают направлять жалобы в Европейскую комиссию или в Европейский суд по правам человека, где положительное решение по их жалобе будет исполнено в принудительном порядке. Единственный инструмент, имеющийся сегодня в распоряжении договорных органов ООН, - публичность решений: все решения, особые мнения и точки зрения публикуются в ежегодных отчетах соответствующего органа Генеральной Ассамблеи ООН, а большинство из них сегодня помещаются на веб-сайтах или публикуются в серьезных научных журналах. Вместе с тем лозунг "Пристыдить правительство до того, чтобы оно подчинилось решению" - лозунг, которым часто пользуются и столь же часто злоупотребляют, далеко не всегда приводит к желаемому результату. Чтобы добиться перемен, необходимы более решительные меры - такие, например, как публикации в своих годовых отчетах "черных списков" стран, не желающих считаться с мнением соответствующего органа; к подобной мере в последнее время широко прибегают Комитет по правам человека и Комитет по правам ребенка.

Однако хотя решения договорных органов не имеют обязательной юридической силы для стран-участниц и не подлежат принудительному исполнению, они имеют большое юридическое значение. Так, многие страны учли точку зрения Комитета по правам человека, внося поправки в законы, признанные несовместимыми с положениями Пакта и касающиеся освобождения политических заключенных, выплаты компенсации жертвам политических репрессий, восстановления потерпевших на гражданской службе или предоставления иных форм удовлетворения. Все эти факты, безусловно, следует приветствовать, но они целиком определяются доброй волей соответствующих правительств. В законодательстве стран - членов ООН все еще редко можно встретить нормы, которые предоставляли бы решениям органов ООН и региональных органов по защите прав человека статус судебных решений, подлежащих принудительному исполнению.

С 1990 года договорные органы, и прежде всего Комитет по правам человека, стараются укрепить авторитет своего мандата, которому квазисудебный статус этих органов наносит несомненный ущерб. Для этого они пытаются учредить механизмы, позволяющие отслеживать исполнение их решений странами-членами. К этому же их подталкивает и явная недостаточность информации об исполнении решений, поступающей от самих стран-членов. Летом 1990 года Комитет по правам человека учредил должность Специального докладчика по мерам, принимаемым в связи с высказанными Комитетом мнениями, и с тех пор члены Комитета постоянно требовали наделить Специального докладчика полномочиями, достаточными для эффективного выполнения мандата. В 1994 году эти полномочия были формальным образом "прописаны" в регламенте. В 1995 году, прибегнув к доктрине "подразумеваемых полномочий", Комитет сделал следующий шаг и одобрил введение специального контрольного механизма для установления и оценки фактов, который впервые был применен в ходе миссии в Ямайку в 1995 году.

С 1995 года Комитет по правам человека постоянно публикует в своем ежегодном отчете весьма подробный раздел о своих действиях по мониторингу в рамках Дополнительного протокола. Более того, секретариат Комитета готовит и регулярно обновляет ежегодный "отчет о мониторинге". Но при всем этом трудно пока извлечь какие-то определенные выводы из накопленного опыта мониторинга. Благодаря активной деятельности Специальных докладчиков большинство государств-членов сегодня предоставляют необходимую информацию по их запросам, но некоторые страны по-прежнему воздерживаются от предоставления информации и даже выступают с возражениями против результатов расследования и рекомендаций Комитета. Но ряд ответов внушают оптимизм. В них содержится обещание внести по результатам расследований Комитета необходимые изменения в законодательство, сообщается, что жертвам выплачиваются или будут выплачены компенсации. Однако многие ответы по-прежнему демонстрируют открытое нежелание государств-членов признавать за решениями договорных органов обязательную силу. Так, они могут указывать, что компенсации жертвам будут выплачены только ex gratia. В подобной ситуации договорные органы должны постоянно держать в центре внимания процедуры мониторинга и контроля и совершенствовать их по мере возможности и необходимости.

Важный показатель эффективности процедур рассмотрения жалоб в договорных органах - частота и успешность так называемых требований "временных мер по защите". Такие требования выдвигаются в случаях приговоров к высшей мере наказания, экстрадиции, депортации. За прошедшие десять лет Комитет по правам человека, Комитет против пыток потребовали применить подобные меры защиты более чем по 200 делам (в основном по отложению приговора или временной приостановке действия распоряжений об экстрадиции или депортации). Лишь в пяти случаях эти требования не были удовлетворены. Такой высокий уровень выполнения требований укрепляет статус квазисудебных процедур рассмотрения жалоб.

Таким образом, можно констатировать, что с принятыми процедурами рассмотрения жалоб в договорных органах государства-участники уже сегодня достаточно серьезно считаются. Вместе с тем положение нуждается в улучшении. В этом отношении, по нашему мнению, следует исходить из следующих соображений.

Во-первых, сами органы должны добиваться дальнейшего упрощения процедур и совершенствовать механизмы принятия решений.

Во-вторых, в Венской декларации и в Программе действий есть несколько параграфов, которые могут послужить отправными точками для повышения статуса договорных органов и авторитетности их решений. Не имеет, очевидно, никакого смысла договариваться о принятии дополнительных протоколов к другим конвенциям и пактам ООН по правам человека и создавать новые механизмы подачи и рассмотрения жалоб, если решения органов, рассматривающих эти жалобы, не имеют обязательной силы. Бессмысленно также множить механизмы подачи и рассмотрения жалоб, если шансы на исполнение решений исходно невелики, а именно так может произойти с решениями Комитета по экономическим, социальным и культурным правам в рамках готовящегося Дополнительного протокола к Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах.

В 1993 году Комитет по правам человека предложил Международной конференции по правам человека в Вене дополнить ст. 5 Дополнительного протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах следующим параграфом: "Страны-участницы обязуются исполнять решения комитета". В Вене это предложение даже не обсуждалось в комитете по подготовке проекта решения, и, видимо, это весьма долгосрочная задача. И по сей день на пути к принятию подобного предложения стоят политические препятствия. Можно с полным основанием ожидать, что большинство государств-членов будут возражать против такого положения. Но это вовсе не означает, что данное предложение не нужно обсуждать.

Более радикальное предложение связано с учреждением одного постоянно действующего органа, полномочного рассматривать жалобы и выносить решения по всем существующим процедурам. В настоящее время лишь немногие страны готовы одобрить создание подобного постоянно действующего органа. Для многих еще более пугающей является перспектива создания в рамках ООН судебного органа, полномочного выносить обязательные к исполнению решения. Однако время работает на эти проекты. В сфере прав человека никакие действия не могут приносить быстрых результатов. И тем не менее за истекший период со дня принятия Всеобщей декларации прав человека уровень и масштаб вопросов, по которым члены международного сообщества сумели прийти к консенсусу, неуклонно росли. Государства все больше признают компетенцию органов ООН по правам человека выносить решения по индивидуальным петициям и жалобам. Перед лицом таких перспектив, имея за собой такие достижения, договорные органы ООН по правам человека, на наш взгляд, вполне способны будут взять на себя новую, более широкую ответственность.