4.2.4. Межамериканская комиссия по правам человека

Межамериканская комиссия по правам человека (далее - Комиссия) начала свою работу задолго до вступления в силу Американской конвенции о правах человека - в 1960 году, являясь в то время уставным органом ОАГ <1>. Со вступлением в силу в 1978 году Американской конвенции Межамериканская комиссия стала также конвенционным органом. В соответствии с Конвенцией и Уставом полномочия Комиссии варьируются в зависимости от того, действует ли она как конвенционный или уставный орган. На практике это различие довольно часто стирается, в особенности когда речь идет о государстве - члене ОАГ, который также является участником Конвенции.

--------------------------------

<1> См.: Tuttle J. International human rights law and practice. N.Y., 1978. P. 47.

Межамериканская комиссия состоит из семи членов, выступающих в личном качестве. Они избираются Генеральной ассамблеей ОАГ на срок в четыре года. Основной функцией Комиссии как органа ОАГ является содействие осуществлению и защите прав человека, а также консультирование Организации по этому вопросу <1>. Как конвенционный орган Комиссия предпринимает необходимые действия в отношении петиций (индивидуальных сообщений) и других поступающих сообщений. Комиссия правомочна делать рекомендации правительствам в отношении соблюдения прав человека, подготавливать необходимые исследования и доклады, требовать информацию от правительств, относящуюся к соблюдению прав человека, отвечать на запросы государств-участников и предоставлять им консультативное обслуживание, предпринимать действия в отношении петиций и других сообщений во исполнение соответствующих положений Конвенции, представлять ежегодный доклад Генеральной ассамблее ОАГ, добиваться распространения информации о правах человека среди народов американского континента. Перечисленные выше задачи Комиссии, учитывая ее состав, состоящий всего из семи человек, едва ли, на наш взгляд, могут быть эффективно выполнены.

--------------------------------

<1> См. ст. 111/I Устава ОАГ.

Важное место в работе Комиссии занимает рассмотрение индивидуальных сообщений и сообщений от государств-участников. В отношении индивидуальных сообщений Комиссия выполняет следующие функции: расследование, примирение, вынесение решения.

Государства-участники соглашаются с правомочием Комиссии рассматривать индивидуальные сообщения в силу ратификации Конвенции. Комиссия может рассматривать и сообщения от государств, если оба государства, участвующие в споре, дополнительно заявят о признании юрисдикции Комиссии в отношении таких сообщений (ст. 45). Таким образом, система контроля Американской конвенции в данном плане отличается от системы контроля Европейской конвенции тем, что в ней факультативна процедура рассмотрения межгосударственных, а не индивидуальных сообщений. Причем правом индивидуальных сообщений она наделяет не только индивидов, но и группы индивидов и даже юридически признанные неправительственные организации (ст. 44).

Конвенция устанавливает традиционные условия приемлемости сообщений: должны быть исчерпаны все доступные внутренние средства правовой защиты, а срок давности не должен превышать шести месяцев со дня извещения стороны, заявившей о нарушении своих прав. Бремя доказывания в отношении исчерпания всех внутренних средств правовой защиты в случае возникновения спора возлагается на правительство, в отношении которого подано сообщение. Предмет петиции или сообщения не должен находиться на рассмотрении какого-либо другого международного форума урегулирования (ст. 46).

При рассмотрении приемлемого сообщения Комиссия изучает заявление петиционера, добивается получения информации от заинтересованного правительства, расследует факты и проводит слушания, на которых могут присутствовать как петиционер, так и представитель соответствующего правительства. На первой стадии своей работы Комиссия пытается достичь дружественного урегулирования спорного вопроса на основе уважения прав человека, сформулированных в Американской конвенции (ст. 48). В случае достижения такого урегулирования Комиссия должна подготовить доклад, излагающий основные фактические обстоятельства и способ урегулирования спорного вопроса, который направляется петиционеру и государствам - участникам Американской конвенции, а затем посылается Генеральному секретарю ОАГ для опубликования (ст. 49). Если сторонам не удается достичь дружественного урегулирования, Комиссия составляет доклад с изложением основных фактов по делу и своих заключений. Если доклад не отражает единогласного мнения членов Комиссии, любой член может сопроводить его своим частным мнением (ст. 50). Этот доклад направляется заинтересованному государству, которое имеет в своем распоряжении три месяца для принятия рекомендаций Комиссии. В течение указанного периода спорный вопрос может быть разрешен сторонами или же передан в Межамериканский Суд по правам человека. Право передавать спорный вопрос в Суд обладают Комиссия и заинтересованные государства. Комиссия может абсолютным большинством своих членов изложить свое мнение и выводы по вопросу, представленному на ее рассмотрение. В случае необходимости Комиссия представляет соответствующие рекомендации и устанавливает период, в течение которого государству надлежит принять меры, необходимые для урегулирования спорного вопроса (ст. 51).

Если спор не был передан в Суд или разрешен каким-либо иным способом, Комиссия делает собственные выводы в отношении рассматриваемого вопроса и излагает их в своем докладе. Комиссия может опубликовать свой доклад, если заинтересованное государство не соглашается с предложениями и рекомендациями Комиссии. В принципе на этом процедура рассмотрения спорного вопроса заканчивается, однако Комиссия может включить доклад, излагающий ее позицию по спорному вопросу, в свой ежегодный доклад Генеральной ассамблее ОАГ.

Статья 20 Устава Комиссии уполномочивает ее рассматривать индивидуальные петиции, поданные в отношении государств - членов ОАГ, которые даже не являются участниками Конвенции. В основном процедуры рассмотрения петиций в отношении как участников Конвенции, так и государств, не принимающих в ней участие, схожи. Главное различие заключается в том, что спорный вопрос нельзя передать в Суд. Однако и у заинтересованного государства, и у Комиссии остается право на запрос консультативного заключения Межамериканского Суда, которое может касаться существа cпорного вопроса.

Чтобы считаться приемлемыми, все петиции должны включать определенные факты. В петициях следует указать, где произошло нарушение, когда это случилось, имена жертв и имена должностных лиц, которые связаны с нарушением. Вся информация должна быть как можно более точной, так как Комиссия не располагает достаточными экономическими и кадровыми ресурсами, чтобы проводить тщательные расследования, не пользуясь помощью самих авторов петиции. Особенно важным для подачи петиции является включение как можно более детальной и точной информации о степени вовлеченности государства в имевшем место нарушении прав человека, так как Комиссия уполномочена рассматривать только те петиции, которые поданы против правительства государства - участника ОАГ. Правительство может быть вовлечено прямо либо косвенно, если оно было неспособно запретить, предотвратить или остановить конкретные случаи нарушения прав человека. Предоставляя информацию такого содержания, необходимо предоставить беседы и интервью, которые имеют отношение к делу, и в случае необходимости подобная информация будет держаться в полной конфиденциальности.

Еще одной полезной информацией, которую следует включить в петицию, является список нарушенных прав. Эти петиции, которые могут основываться либо на гражданских и политических правах, либо на социальных, экономических и культурных правах, могут также делать ссылку на документы о правах человека ОАГ, а также на документы по правам человека Организации Объединенных Наций или других региональных органов. Они также могут ссылаться на судебные дела, рассмотренные Межамериканской комиссией по правам человека или Межамериканским Судом по правам человека.

Если в какой-либо стадии становится очевидно, что петиция является неприемлемой, Комиссия информирует автора жалобы и закрывает дело. В других случаях Комиссия открывает дело, дает ему номер и предоставляет всю относящуюся к делу информацию Министерству иностранных дел того государства, против которого подается жалоба. Комиссия просит министра предоставить информацию о фактах по предоставленному делу и об исчерпанных внутренних средствах. Одновременно автор жалобы извещается о том, что его дело рассматривается. Обычно Комиссия предоставляет 90 дней правительству, чтобы то ответило на жалобу, однако Комиссия также может продлить данный срок до 180 дней, если правительство попросит об этом и докажет в этом необходимость. Иногда Комиссия может потребовать предоставить информацию раньше 90 дней в отношении дел особо важного характера.

Если ответ поступает от правительства, он отправляется автору петиции, который будет иметь в распоряжении 30 дней, чтобы выразить свои замечания по ответу правительства, а также по желанию предоставить дополнительные материалы. Автор петиции может попросить предоставления доказательств в отношении определенных заявлений правительства или же может потребовать устного слушания дела для приглашения свидетелей. Комиссия затем решит, следует ли организовывать устное слушание или нет. Хотя она уполномочена на это, однако не обязана проводить устные слушания. Комиссия будет расследовать только заявления широкомасштабных нарушений прав человека внутри страны и рассматривать отдельные случаи с более широким предметом рассмотрения. Этот метод редко применяется в отношении индивидуальных случаев.

Комиссия после принятия решения по петиции путем издания рекомендаций выносит решение, где указывает на то, что следует предпринять государству по данному делу. В тех случаях, когда государство присоединилось к Американской конвенции, Комиссия должна попробовать призвать стороны к мирному соглашению, если такое представляется возможным. Комиссия затем готовит доклад для каждой стороны и для Генерального секретаря ОАГ для опубликования.

Если стороны не прибегли к мирному соглашению или оно было не достигнуто, Комиссия готовит доклад с фактами дела и заключениями, рекомендациями и предложениями для Комиссии. Затем заинтересованное государство и Комиссия имеют три месяца, чтобы решить, передавать дело или нет Суду по правам человека, или же решить проблему самой Комиссии. После этого Комиссия делает заключение и предоставляет правительству время для выполнения рекомендаций.

Если государство присоединилось к Американской конвенции и приняло юрисдикцию Межамериканского Суда, Комиссия или государство могут передать петицию Суду по правам человека для нового рассмотрения, которое завершится обязательным для государства решением с возможными денежными компенсационными выплатами.

Положение о мирном соглашении не применяется по отношению к тем государствам, которые не присоединились к Конвенции. В таких случаях Комиссия прибегнет к процедуре установления фактов, а затем рассмотрит дело по существу, примет заключительное решение с рекомендациями и сроками исполнения положений решения. Согласно Правилам решение может быть опубликовано, "если государство не примет меры, рекомендованные Комиссией, в течение указанного срока". Комиссия может рекомендовать выплату компенсации жертвам, но не имеет компетенции официально присуждать такие компенсации. Решения Комиссии не являются обязательными.

В дополнение к рассматриваемым делам Комиссия может по своей собственной инициативе расследовать и делать доклады о состоянии прав человека в государствах - членах ОАГ. Комиссия основывает свои независимые исследования на докладах, полученных от НПО и отдельных лиц. Комиссия также предоставляет ежегодный доклад Генеральной ассамблее ОАГ с информацией о принятых решениях по отдельным делам, докладами о состоянии прав человека в различных государствах и о проблемах в различных областях социальной жизни, которые нуждаются в дальнейших действиях по продвижению и защите прав человека.