4.1.5.2. Механизм контроля за соблюдением Социальной хартии

Контроль за соблюдением государствами положений Социальной хартии возложен на Европейский комитет по социальным правам, созданный в 1998 году <1>. Функции этого Комитета сводятся к оценке соответствия национальных законов и практики положениям Хартии с юридической точки зрения в рамках как процедуры докладов государств, так и процедуры коллективных жалоб. Члены Комитета назначаются Комитетом министров из списка экспертов, "характеризующихся высокой добросовестностью и признанной компетентностью в международных специальных вопросах", выдвинутых государствами-участниками. В отличие от членов Европейского суда по правам человека число членов Комитета не соответствует числу членов государств - участников Хартии и составляет в настоящее время 15.

--------------------------------

<1> В момент создания этот Комитет назывался Комитетом независимых экспертов Социальной хартии.

Число и продолжительность сессий Комитета определяются им самим. Заседания Комитета проходят в закрытом режиме. По каждому положению Хартии, Дополнительного протокола и Пересмотренной хартии Комитет назначает докладчика. Докладчик рассматривает на сессии Комитета выполнение обязательств по данному положению одновременно всеми государствами, принявшими это положение. Генеральный докладчик координирует работу докладчиков, контролируя согласованность и последовательность заключений по разным статьям. Окончательные заключения принимаются на пленарном заседании Комитета большинством голосов всех присутствующих членов. Эксперты, не согласные с мнением большинства по существу вопроса, могут выразить особое мнение, которое при их желании будет включено в заключения.

В целом контроль за соблюдением государствами-участниками Социальной хартии состоит из следующих циклов: рассмотрение докладов Европейским комитетом по социальным правам, отбор национальных ситуаций Правительственным комитетом <1> для принятия соответствующих рекомендаций Комитетом министров и принятие последним заключительной резолюции или рекомендации. В отношении положений Хартии 1961 года государства представляют доклады о соблюдении положений, составляющих "ядро", каждые два года, о соблюдении остальных положений - каждые четыре года. Государства, отчитывающиеся о соблюдении Хартии впервые, представляют два полных доклада перед тем, как перейти к системе докладов частичных. В отношении же положений Пересмотренной хартии, составляющих "ядро", государства представляют свои доклады каждые два года. Остальные положения рассматриваются каждые четыре года. Но поскольку таких положений в Пересмотренной хартии больше, они разделены на две части, и государства должны представлять доклады поочередно по каждой группе положений каждый четный год. Государства-участники не обязаны представлять полные доклады до перехода к системе докладов частичных, однако первый доклад о положениях, не составляющих "ядро", должен, в порядке исключения, покрывать все эти положения. Государства обязаны представлять доклады в течение шести месяцев после окончания контрольного периода.

--------------------------------

<1> Правительственный комитет, в отличие от Комитета по применению стандартов Международной конференции труда, состоит только из представителей правительств. Международные организации работодателей и трудящихся имеют всего лишь статус наблюдателей при Правительственном комитете.

Доклады государств-участников составляются в соответствии с разработанными формами, которые представляют собой ответы на вопросы, указывающие на то, какие сведения следует предоставлять в связи с каждым из положений договоров. Таких форм в настоящее время три - для Хартии 1961 года, для Дополнительного протокола 1988 года и для Пересмотренной хартии. В целом по каждому материальному составу обеих Хартий или Протокола государствам следует указать, в частности, на:

a) законы, коллективные соглашения или другие нормативные акты, принятые для обеспечения применения Хартии;

b) судебные решения по вопросам, принципиально касающимся данных положений Хартии;

c) любую фактическую информацию, дающую возможность оценить, в какой степени обеспечивается применение данных положений.

Государства к тому же обязаны прилагать к докладам юридические тексты, на которых основано применение принятых положений инструментов Хартии.

В процедуре контроля за соблюдением положений Хартии участвуют следующие органы:

- Европейский комитет по социальным правам;

- Правительственный комитет;

- Комитет министров.

Согласно ст. 25 Хартии члены Европейского комитета по социальным правам избираются Комитетом министров сроком на шесть лет, который может быть продлен только один раз. Первоначально в Европейском комитете по социальным правам было семь членов, но в марте 1994 года Комитет министров решил, что их число должно увеличиться до девяти.

Комитет ежегодно проводит восемь заседаний, продолжающихся одну неделю. Для подготовки решений Комитет образовал две рабочие группы из четырех или пяти экспертов.

Функции Комитета заключаются в юридической оценке выполнения государствами-участниками принятых на себя обязательств по установлению "прогресса, достигнутого на этом пути" <1>. Такая оценка дается в форме заключений, которые могут быть трех видов: положительные, отрицательные и отложенные.

--------------------------------

<1> Тиунов О.И. Международное гуманитарное право: Учебник для вузов. М., 1999. С. 176.

Заключение является положительным, если государством не нарушены положения Хартии. Однако даже в этом случае Комитет может поставить некоторые вопросы или запросить какую-либо информацию у правительства. В этом случае в следующем докладе должны быть представлены нужные разъяснения или информация.

Если государством нарушены отдельные положения Хартии, то принимается отрицательное заключение. Государство в этом случае должно принять меры в зависимости от причин и характера нарушений, необходимые для исправления ситуации: принятие нового закона, совершенствование административной практики, правоприменительной практики и т.д.

Правительственный комитет, согласно ст. 27 Европейской социальной хартии, составляют представители по одному от каждой Договаривающейся Стороны. В заседаниях Комитета участвуют наблюдатели от двух международных организаций предпринимателей и двух европейских профсоюзов с правом совещательного голоса. В случае необходимости Комитет может обратиться к двум представителям международных неправительственных организаций, обладающих консультативным статусом при Совете Европы. Задачей Правительственного комитета, в соответствии с п. 3 ст. 27, является подготовка докладов для Комитета министров. Правительственный комитет участвует в подготовке заключения Европейского комитета по социальным правам.

Комитет рассматривает также заключения по каждому положению и в случае отрицательного заключения решает путем голосования вопрос о направлении рекомендации или предупреждения соответствующей Договаривающейся Стороне. Предупреждение для государства-участника является сигналом к принятию определенных мер для выполнения соответствующих положений Хартии. В случае непринятия мер может быть вынесена рекомендация в отношении этого государства.

В случае, когда Комитет не принял ни рекомендаций, ни предложений, он может сформулировать собственные выводы по ситуации в докладе для Комитета министров.

Комитет министров, состоящий из представителей государств-участников, действует на заключительной стадии процедуры. Он получает доклады Правительственного комитета с прилагаемыми заключениями Европейского комитета по социальным правам. На их основании Комитет принимает резолюцию, чем и завершается каждый контрольный цикл. Затем он направляет необходимые рекомендации каждой Договаривающейся Стороне. Рекомендация принимается большинством в две трети участвующих в голосовании. Голосуют только государства - участники Хартии.

В рекомендации государству выдвигается требование принять соответствующие меры для исправления ситуации, подойдя к ней с должной ответственностью, и в следующем докладе предоставить сведения о принятых мерах. Европейский комитет по социальным правам контролирует выполнение рекомендаций и рассматривает, что было сделано для исправления ситуации. При повторном отрицательном заключении Правительственный комитет может принять новую рекомендацию.

Начиная с 1993 года Комитет министров использует свое право на принятие рекомендаций. Рекомендации не имеют обязательной юридической силы, однако позволяют применять политические санкции, в частности вынуждать правительства государств-участников вносить соответствующие изменения в национальное законодательство для приведения его в соответствие с требованиями Хартии. Например, в 1979 году Австрия, после того как Европейский комитет по социальным правам установил, что ее законодательство не соответствует требованиям Хартии, приняла закон о равной оплате труда. Европейский комитет по социальным правам указал Кипру, что понятие "нелегальный мигрант" как основание для выдворения из страны имеет слишком широкий смысл. Для исправления положения в 1976 году Кипр принял закон об иностранцах и иммиграции. Рекомендации служат для обеспечения соблюдения положений Хартии и очень эффективны. Действие их в основном сдерживающее: государства заинтересованы, чтобы рекомендация не была сделана, и заблаговременно исправляют ситуацию.

Повышению эффективности контроля за соблюдением положений Хартии служит система коллективных жалоб, введенная Дополнительным протоколом к Европейской социальной хартии, вступившим в силу 1 июля 1998 года. Этот Протокол предусматривает последовательную и логичную процедуру рассмотрения коллективной жалобы. Текст Протокола и Пояснительный доклад к Протоколу не дают определения термина "коллективная жалоба". Не содержится такого определения и в других документах, в частности в Регламенте Европейского комитета по социальным правам.

В этой связи для понимания сути института "коллективная жалоба" можно предложить ее следующее определение. Коллективная жалоба - это жалоба, поданная Генеральному секретарю Совета Европы организацией, обладающей этим правом согласно ст. ст. 1 или 2 Дополнительного протокола к Европейской социальной хартии, в отношении государства - участника Европейской социальной хартии или Пересмотренной европейской социальной хартии, взявшего на себя обязательство по Дополнительному протоколу по коллективным жалобам и утверждающего, что существует нарушение положений одного из указанных документов в отношении отдельных лиц или группы лиц.

Статья 1 Дополнительного протокола по коллективным жалобам определяет, что право подавать жалобы имеют международные и национальные неправительственные организации.

Согласно Дополнительному протоколу к Европейской социальной хартии, вводящему в систему коллективных жалоб, право подавать жалобу имеют только те организации, которые относятся к одной из следующих категорий.

1. Международные организации работодателей и трудящихся, указанные в п. 2 ст. 27 Хартии <1>, т.е. принимающие участие в работе Правительственного комитета в качестве наблюдателей.

--------------------------------

<1> Additional Protocol to the European Social Charter Providing for a System of Collective Complaints 9 November 1995. Официальный сайт Совета Европы (www.conventions.coe.int). Art. 1, para. a.

На сегодняшний день в работе Правительственного комитета принимают участие Европейская конфедерация профсоюзов (ETUC), Союз конфедераций промышленников и предпринимателей Европы и Международная организация предпринимателей. Более вероятно, что жалобы будут подавать организации профсоюзов, чем организации работодателей, так как защищать права трудящихся - прямая обязанность первых. Однако только ETUC подала одну коллективную жалобу N 32/2005. Конфедерация независимых профсоюзов Болгарии (CITUB) в жалобе против Болгарии утверждала, что Болгария нарушает п. 4 ст. 6 (право на забастовку) Пересмотренной европейской социальной хартии.

2. Международные неправительственные организации, наделенные консультативным статусом при Совете Европы и включенные в составляемый в этой связи Правительственным комитетом список. В этом заключается "новизна Европейской социальной хартии по сравнению с другими эквивалентными международными системами" <1>. Для этих организаций была предусмотрена специальная процедура допуска к системе коллективных жалоб.

--------------------------------

<1> Европейская социальная хартия: Справочник / Пер. с фр. М.: Междунар. отношения, 2000. С. 78.

Им было предложено подать заявление с просьбой о включении их в специальный список Правительственного комитета. К заявлению должны быть приложены документы, подтверждающие, что организация работает в областях, защищаемых Хартией. Однако даже если организация находится в списке Правительственного комитета, Европейский комитет по социальным правам на этапе допустимости рассматривает вопрос о том, находится ли "жалоба фактически в пределах области, в которой заинтересованная неправительственная организация была признана как особо компетентная".

3. Национальные представительные организации работодателей и трудящихся, находящиеся под юрисдикцией Договаривающейся Стороны, в отношении которой была подана жалоба <1>.

--------------------------------

<1> Additional Protocol to the European Social Charter Providing for a System of Collective Complaints 9 November 1995. Официальный сайт Совета Европы (www.conventions.coe.int). Art. 1, para. a.

Если в категории 1 и 2 включены международные организации, то в данной категории представлены национальные организации. Согласно п. 1 ст. 23 Европейской социальной хартии Договаривающаяся Сторона должна отправить копии своих докладов своим национальным организациям, которые являются членами международных организаций предпринимателей и профсоюзов. Однако если международные организации могут подать жалобу против любого государства, то национальная организация имеет право подать жалобу только в отношении того государства, под чьей юрисдикцией она находится.

При подаче жалоб организациями данной категории Дополнительный протокол содержит требование "представительности" национальной организации, однако он не определяет его критериев. Поэтому в каждом случае при рассмотрении вопроса о допустимости жалобы это будет определять Европейский комитет по социальным правам. Если на национальном уровне нет критериев, позволяющих определить "представительность" организации, то "должны быть приняты во внимание факторы, такие как количество членов и фактическая роль организации на переговорах".

4. Национальные неправительственные представительные организации, которые обладают особой квалификацией в регулируемых Хартией областях <1>.

--------------------------------

<1> Additional Protocol to the European Social Charter Providing for a System of Collective Complaints 9 November 1995. Официальный сайт Совета Европы (www.conventions.coe.int). Art. 2, para. 1.

Протокол не предъявляет особых требований к форме коллективной жалобы, кроме того, что "жалоба должна подаваться в письменном виде" <1>. Жалоба должна быть подписана лицом, уполномоченным на это организацией, подающей жалобу. В противоположность ей жалоба, поданная в Европейский суд по правам человека, должна иметь строго определенную форму. Существует специальный бланк жалобы, заполнив который можно удовлетворить все требования к форме жалобы.

--------------------------------

<1> Ibid. Art. 4.

Несмотря на нестрогое отношение к форме жалобы, существуют определенные требования к ее содержанию. Все сведения, которые должны содержаться в жалобе, можно разделить на три группы:

- сведения о сторонах в жалобе;

- суть жалобы;

- доказательства, подтверждающие жалобу.

Процедура рассмотрения жалобы проходит в три этапа.

На первом этапе Комитет решает вопрос о допустимости жалобы, т.е. удовлетворяет ли жалоба требованиям, перечисленным в Протоколе.

На втором этапе Комитет рассматривает жалобу по существу: имело ли место нарушение положения Хартии. Для этого Комитет запрашивает объяснения, информацию, комментарии у Договаривающейся Стороны, организации, подавшей жалобу, других Договаривающихся Сторон Протокола, международных организаций работодателей и трудящихся и т.д. При необходимости Комитет может организовать устные слушания с участием представителей сторон по жалобе. По результатам всех полученных сведений Комитет составляет доклад, в котором излагает свое заключение: имело ли место нарушение положения Хартии.

На последнем этапе доклад передается Комитету министров, который на его основании принимает резолюцию большинством голосов. В случае если имело место нарушение положения Хартии, Комитет министров направляет рекомендацию Договаривающейся Стороне, в отношении которой была подана жалоба. В некоторых случаях Комитет министров может запрашивать мнение Правительственного комитета.

Необходимо отметить сходство процедуры прохождения коллективной жалобы с судебной процедурой. Однако рекомендация не является юридически обязательной, т.е. не имеет силу судебного решения. Например, коллективная жалоба N 2/2000 Совета квакеров по европейским делам против Греции утверждала, что закон, разрешающий "альтернативные формы военной службы по причине свободы мыслей и убеждений" <1>, на практике ведет к нарушению положения Хартии, запрещающего принудительный труд. Комитет признал жалобу обоснованной и направил Греции рекомендацию. Однако хотя Греция и признала, что "закон не соответствует Хартии, она не привела его в соответствие с ней" <2>.

--------------------------------

<1> Шайхутдинова Г.Р. Европейская социальная хартия // Правовой комментарий. Казань, 2003. С. 20.

<2> Там же. С. 21.

Если государство не будет выполнять направленную ей рекомендацию, то никаких юридических последствий не будет. Рекомендация исполняет роль "пожелания", чтобы ситуация была исправлена. В данном контексте скорее можно говорить о том, что в случае невыполнения рекомендации Совет Европы в лице Комитета министров будет прибегать к своему авторитету и действовать политическими методами. Сравнивая эффективность процедуры Протокола по коллективным жалобам с эффективностью Европейского суда по правам человека, необходимо отметить, что решения последнего юридически обязательны и потому более эффективны.

По состоянию на 1 мая 2010 года Протокол действует в 12 государствах - участниках Хартии. Первоначально это были Италия, Кипр, Норвегия, Португалия и Швеция. Позднее к ним присоединились Греция (1 августа 1998 г.) и Финляндия (1 сентября 1998 г.), Франция (1 июля 1999 г.), Болгария (1 августа 2000 г.), Ирландия (1 января 2001 г.), Хорватия (1 апреля 2003 г.), Бельгия (1 августа 2003 г.). Нидерланды ратифицировали Протокол 3 мая 2006 года, и он вступил в силу 1 июля 2006 года.

С 1998 по 2010 год были поданы 84 коллективные жалобы <1>. По 59 жалобам вынесено решение о приемлемости.

--------------------------------

<1> См.: Официальный сайт Совета Европы. Раздел Европейской социальной хартии (http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/socialcharter/default_en.asp).

Для более корректного анализа эффективности системы подачи жалоб следует, по нашему мнению, рассматривать не количество поданных за год жалоб, а количество организаций, которые подали жалобу, так как некоторые организации подавали сразу несколько аналогичных жалоб в отношении нескольких стран. Например, в 2003 году Всемирная организация против пыток (ОМСТ) подала одновременно пять жалоб о нарушении Грецией, Ирландией, Италией, Португалией и Бельгией ст. 17 Хартии (право детей и молодежи на социальную и экономическую защиту).

По 44 жалобам Европейский комитет по социальным правам вынес решение по существу жалобы. В 31 случае Комитет согласился с доводами истца и признал, что имело место нарушение положения Хартии. Однако не всегда жалобы удовлетворялись полностью. Так, например, в коллективной жалобе N 9/2000 "Французская конфедерация руководящих работников против Франции" утверждалось, что нарушаются несколько положений Хартии - ст. 2 (право на справедливые условия труда), ст. 4 (право на справедливое вознаграждение), ст. 6 (право на заключение коллективных договоров) и ст. 27 (право трудящихся с семейными обязанностями на равные возможности и равное обращение). В своем заключении Европейский комитет по социальным правам вынес решение, что было нарушение п. 1 ст. 2, п. 2 ст. 4, но нарушений ст. ст. 6 и 27 не обнаружено <1>.

--------------------------------

<1> Официальный сайт Совета Европы. Раздел Европейской социальной хартии (http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/socialcharter/default_en.asp).

В большинстве жалоб истцы ссылаются на нарушение прав организаций - ст. 6 (право на заключение коллективных договоров) (22 жалобы) и ст. 5 (право на организацию) (22 жалобы) <1>. Таким образом, самыми актуальными правами являются права на организацию. Таким образом, Комитет по Европейской социальной хартии был прав, когда "первоначально планировал объединить статьи 5 и 6 Хартии" <2>. Однако в итоге Комитет отказался от этого плана "с тем, чтобы не уменьшать существующую гибкость этого договорно-правового акта" <3>. Но все же Комитет предлагает государствам, ратифицирующим Пересмотренную хартию, "осуществить все возможные шаги, чтобы как можно быстрее принять статьи 5 и 6" <4>.

--------------------------------

<1> Там же.

<2> Пояснительный доклад к Пересмотренной европейской социальной хартии от 3 мая 1996 года. Официальный сайт Совета Европы (www.conventions.coe.int). П. 124.

<3> Там же.

<4> Там же.

Часто в одной жалобе сразу ссылаются на нарушение обеих статей (ст. ст. 5 и 6). Например, в коллективной жалобе N 2/1999 "Европейская федерация работников коммунальных услуг против Франции" утверждалось, что Франция нарушает ст. ст. 5 и 6 Пересмотренной хартии. Служащие вооруженных сил не имеют права на организацию, так как, согласно закону об общем статусе военнослужащих от 13 июля 1972 года, военнослужащим запрещено вступать в профессиональные союзы и создавать в вооруженных силах профессиональные союзы. Федерация утверждала, что право на заключение коллективных договоров соблюдается в том случае, если "коллективный договор осуществляется профессиональными союзами как обладателями этого права. Нельзя соблюсти статью 6 Хартии, если вначале не применить статью 5" <1>. Итак, из 12 жалоб, в которых ссылались на нарушение ст. 6, девять были признаны приемлемыми, и по всем из них принято решение. Только одна жалоба удовлетворена <2>.

--------------------------------

<1> Шайхутдинова Г.Р. Указ. соч. С. 62.

<2> Официальный сайт Совета Европы. Раздел Европейской социальной хартии (http://www.coe.int/t/dght/monitoring/socialcharter/default_en.asp).

Из 22 жалоб, в которых содержались ссылки на нарушение ст. 5, признаны приемлемыми 10 жалоб, и восемь из них уже рассмотрены. Только три жалобы удовлетворены.

Очень большое количество жалоб касалось нарушения прав молодежи. На нарушение ст. 17 (право детей и молодежи на социальную, юридическую и экономическую защиту) ссылались в 34 жалобах <1>.

--------------------------------

<1> Там же.

По нашему мнению, для того чтобы система коллективных жалоб работала более эффективно, Комитету министров необходимо чаще выносить рекомендации. Конечная цель системы коллективных жалоб - сделать так, чтобы государство - участник Хартии выполняло все принятые на себя обязательства. Для этого неправительственным организациям предоставлено право обращаться к руководству Совета Европы, чтобы указать на имеющиеся нарушения в каком-либо государстве. Вполне закономерно, что если нарушение положения Хартии существует, то Совет Европы должен указать государству-участнику на это нарушение и потребовать исправления этого нарушения. В настоящее время Совет Европы в лице Комитета министров только констатирует факт нарушения и никаким образом не влияет на государство, которое и дальше может продолжать нарушать положения Хартии. Большой труд организаций, подавших жалобу, по сбору необходимой информации, составлению жалобы и подготовке всех необходимых документов и Европейского комитета по социальным правам, который выполнил всю работу по рассмотрению жалобы, пропадает зря, так как выявленное нарушение положения Хартии не исправляется. По нашему мнению, эту ситуацию можно исправить путем внесения изменения в Протокол по коллективным жалобам, в частности изменить п. 1 ст. 9, который должен выглядеть следующим образом: "Если Европейский комитет по социальным правам установит, что государство-участник нарушает положения Хартии, то Комитет министров обязан принять рекомендацию в отношении данного государства-участника". В этом случае Комитет министров не будет голосовать, для того чтобы принять рекомендацию, и, следовательно, политические причины не будут влиять на его решение. В результате процедура коллективных жалоб станет, на наш взгляд, намного эффективнее.

Механизм контроля за соблюдением положений Европейской социальной хартии, рассмотренный выше, несмотря на то что он был усилен процедурой коллективных жалоб, по нашему мнению, недостаточно эффективен. Во-первых, в нем не предусмотрено рассмотрение социально-экономических прав в судебном порядке, как это сделано в механизме контроля в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, в которой предусматривается имеющее обязательную юридическую силу судебное решение Европейского суда по правам человека. Некоторые юристы, в частности В.И. Кузнецов, видят основную причину отсутствия возможности рассмотрения социально-экономических прав в судебном порядке, во-первых, в нечеткости формулировок положений соответствующих договоров и, во-вторых, в относительной слабости их контрольных механизмов <1>. В какой-то степени можно согласиться с мнением этого известного специалиста. Действительно, Пакт об экономических, социальных и культурных правах не дает ориентиров для определения необходимого минимального уровня обеспечения прав в социально-экономической сфере, что может осложнить рассмотрение нарушений его (Пакта) положений в судебном порядке. Вместе с тем в течение двадцати лет после принятия Пакта юристами была проделана большая работа, направленная на обеспечение рассмотрения социально-экономических прав в судебном порядке. Так, были предложены концепции "абсолютного минимального права, при отсутствии которого государство нарушает свои обязательства" <2> и "минимального порога" - "минимального уровня благосостояния в качестве стандарта для дистрибутивного анализа каждого из экономических и социальных прав" <3>. Благодаря этим концепциям Комитет в отдельных случаях устанавливает минимальные стандарты и отслеживает соответствие законодательства и практики государств - участников Хартии этим стандартам. Это является свидетельством того, что в ближайшей перспективе государства - члены Совета Европы смогут согласовать механизм судебного рассмотрения нарушения социально-экономических прав человека.

--------------------------------

<1> См.: Кузнецов В.И. Факультативный протокол к Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах // Московский журнал международного права. 1996. N 3.

<2> См., например: Alston P., Queen G. The nature and scope of States Parties Obligation under the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights. Human Rights Quarterly. 9 (1987). P. 184.

<3> См.: Andreassen B.A., Skalnes T., Smith A., Strokke H. Human Right Performance in Developing Countries: The Case for a Minimum Threshold Approach. Human Rights in Developing Countries, 1998. P. 334.

Второй причиной неэффективности существующего механизма контроля за соблюдением положений Социальной хартии является невозможность подачи индивидуальных жалоб на нарушение социально-экономических прав. Предложения о принятии индивидуальной процедуры жалоб к Хартии стоят на повестке дня Парламентской ассамблеи с конца 70-х годов прошлого века. Ассамблея с первых дней разработки Хартии настаивает на том, что "экономические и социальные права присущи человеческому достоинству и однозначно являются правами человека, точно так же как гражданские и политические права. Обе категории прав взаимозависимы, и с ними нельзя обращаться по-разному" <1>.

--------------------------------

<1> Recommendations 1415 (1999), Additional protocol to the European Convention on Human Rights concerning fundamental social rights, Official of the Council of Europe, June 1999. Para. 2.

Сравнительно недавно Ассамблея вновь вернулась к идее процедуры жалоб для экономических и социальных прав, предложив либо создание Европейского суда по социальным правам по аналогии с Европейским судом по правам человека, либо путем "перевода" прав из системы Хартии в систему Конвенции, с тем чтобы Европейский суд по правам человека мог принимать к рассмотрению индивидуальные жалобы об их нарушениях. Ассамблея даже составила список фундаментальных социальных прав, которые можно было бы включить в новый протокол к Европейской конвенции. Расширение сферы юрисдикции Суда, в дополнение к контрольному механизму Хартии, является, по мнению Ассамблеи, оптимальным средством усовершенствования защиты прав европейцев, а также для гарантирования полного уважения социальных прав со стороны государств.

Комитет министров в ответ на эти предложения недвусмысленно заявил, что на нынешнем этапе он против введения индивидуальной процедуры жалоб для Хартии или создания Европейского суда по социальным правам. Он не поддержал также предложение включить некоторые из прав, содержащихся в Хартии, в Европейскую конвенцию, но все же не стал возражать против того, чтобы это предложение могло быть рассмотрено в рамках предстоящих обсуждений об обновлении Конвенции.

Комитет по социальным правам также подошел к этому предложению без особого энтузиазма, не согласившись с тем, что социальные права следует включить в Конвенцию, с тем чтобы заполнить пробелы в Европейской социальной хартии. По мнению Комитета, к подобному развитию, которое может иметь свои преимущества, все же следует подходить осторожно.

Вместе с тем многие юристы полагают, что едва ли возможно представить какие-либо убедительные и юридически обоснованные аргументы, почему Европейский комитет по социальным правам не может рассматривать наравне с коллективными жалобами индивидуальные случаи нарушения Хартии <1>.

--------------------------------

<1> См.: Jacobs F. The Extension of the European Convention to include Economic, Social and Cultural Rights, in Human Right Review. Vol. 3. 1978. P. 166 - 178.