4.1.4.5. Вопросы повышения эффективности

европейской системы защиты прав человека

В последние годы в рамках Европейского суда по правам человека был принят ряд важных мер, направленных на повышение его эффективности. В частности, во-первых, с целью сокращения сроков рассмотрения дел, не поднимающих серьезных вопросов приемлемости, была введена объединенная процедура рассмотрения жалоб по вопросу приемлемости и по существу. Во-вторых, Европейский суд по правам человека стал поощрять мировые соглашения между государством и заявителем до вынесения Судом постановления, применять процедуру вынесения "пилотных" постановлений. Суть процедуры вынесения такого рода постановлений заключается в том, что ЕСПЧ выделяет группу практически идентичных жалоб, указывающих на нарушение прав, причиной которого является системная проблема у государства-участника, и рассматривает одну из них в приоритетном порядке. В пилотном постановлении ЕСПЧ указывает на системную проблему в национальном праве и правоприменительной практике, а также старается дать государству достаточно четкие рекомендации по устранению этой проблемы. Важной характеристикой пилотной процедуры является то, что рассмотрение всех остальных схожих дел в отношении государства приостанавливается на некоторое время, чтобы дать властям возможность исправить системное нарушение и (или) создать эффективное средство правовой защиты на национальном уровне. Несмотря на эти и другие меры, европейская система защиты прав человека, как отмечалось на конференции Совета Европы "О будущем Европейского суда по правам человека", состоявшейся в феврале 2010 года в г. Интерлакен (Швейцария), находится в кризисе <1>. Количество жалоб, поступающих в ЕСПЧ, возрастает с каждым годом. На 1 января 2010 года в производстве Суда находилось более 57 тыс. жалоб, 28% из них касаются предполагаемых нарушений, допущенных властями России. При этом подавляющее большинство жалоб, поступающих в ЕСПЧ (около 90%), не соответствуют критериям приемлемости, установленным в Конвенции. Около половины постановлений выносятся по так называемым делам-клонам - в них констатируются нарушения, причиной которых является одна и та же системная проблема, не решенная государством - участником Конвенции. Наиболее распространенными примерами клоновых дел являются жалобы на неисполнение решений национальных судов, длительность судебного разбирательства и условия содержания под стражей.

--------------------------------

<1> См.: http://www.hro.org/node/8075.

Количество постановлений, вынесенных ЕСПЧ в 2011 году <1>, увеличилось в шесть раз по сравнению с 2000 годом, и Суд не справляется с нагрузкой. Ввиду ограниченности человеческих и финансовых ресурсов (бюджет ЕСПЧ формируется за счет взносов государств - участников Совета Европы) сроки рассмотрения дел продолжают возрастать, а постановления по существу и решения о приемлемости становятся менее подробными и мотивированными. Вместе с тем количество постановлений ЕСПЧ, находящихся на контроле у Комитета министров СЕ, за последние десять лет увеличилось почти в четыре раза. Увеличение количества постановлений, выносимых Судом, вызвано тем, что в некоторых случаях государства не принимают эффективных мер для устранения проблем, являющихся причиной нарушений.

--------------------------------

<1> www.europeancourt.ru/statistika-evropeiskogo-suda

На конференции в Интерлакене, на которой присутствовали все основные органы и институты Совета Европы, а также группа неправительственных правозащитных организаций, был подготовлен ряд предложений, имеющих целью повысить эффективность ЕСПЧ. Эти предложения можно свести к следующему.

1. Укрепление принципа субсидиарности ЕСПЧ и имплементация стандартов прав человека на национальном уровне. Укрепление этого принципа, означающего, что ЕСПЧ как международный механизм лишь дополняет национальные механизмы защиты прав и свобод человека, важно, поскольку именно на государственных органах лежит обязанность обеспечить эффективную реализацию прав человека. Эта задача включает в себя две составляющие. Во-первых, должна быть обеспечена структурная интеграция Конвенции в национальные правовые системы с целью предотвращения нарушений конвенционных прав и свобод. Такая интеграция должна предоставлять возможность для граждан и юридических лиц напрямую ссылаться на Конвенцию и практику ЕСПЧ в национальных судах. Кроме того, стандарты Конвенции должны учитываться при разработке и изменении законодательства. При этом власти должны принимать во внимание постановления, вынесенные не только в отношении их государства, но в отношении других стран.

С этой целью Верховным комиссаром по правам человека было предложено разработать в каждом государстве - участнике Конвенции национальный план имплементации стандартов прав человека, содержащихся в международных договорах, ратифицированных государством, а также в практике и рекомендациях органов, ответственных за контроль за исполнением этих договоров. В частности, в национальном плане должны быть учтены обязательства государства, предусмотренные не только Европейской конвенцией о правах человека, но и другими инструментами в рамках Совета Европы (например, Европейской социальной хартией и Европейской конвенцией против пыток) <1>. При этом должны быть предусмотрены финансовые ресурсы на мониторинг осуществления такого национального плана.

--------------------------------

<1> См.: http://www.hro.org/node/8075.

Кроме того, как подчеркивалось на Интерлакенской и других конференциях, важным фактором, влияющим на предотвращение нарушений Европейской конвенции о правах человека, является интеграция проблематики прав человека в образовательные программы высших учебных заведений (как путем включения отдельных курсов по правам человека в программу вузов, так и путем интеграции этой тематики в уже существующие курсы), а также в программы профессиональной подготовки должностных лиц, особенно лиц, работающих в правоохранительной сфере. Многие выступавшие на конференции подчеркивали также, что помимо государственных органов важную роль в предотвращении нарушений Конвенции могут и должны играть гражданское общество, адвокатские палаты, академическое сообщество, омбудсмены, национальные советы по правам человека, а также средства массовой информации.

Второй составляющей задачи по обеспечению эффективности реализации прав, предусмотренных Конвенцией, является создание на национальном уровне эффективных средств судебной защиты прав, в частности механизмов пересмотра дела после вынесения Европейским судом постановления. Особое внимание при создании средств правовой защиты необходимо, очевидно, уделять системным проблемам, порождающим большое количество нарушений и, следовательно, жалоб в ЕСПЧ. При этом следует учитывать, что процесс имплементации Конвенции на национальном уровне, а также исполнение мер, направленных на предотвращение аналогичных нарушений Конвенции, зависят от ясности и последовательности практики Суда, а также от того, насколько четко Суд в своих постановлениях указывает на причины нарушений. В особенности это важно в делах, где причиной нарушений является наличие системной или структурной проблемы в государстве.

2. Изменение процессуальных норм в деятельности Европейского суда. При рассмотрении проблемы большого числа аналогичных дел и введении пилотной процедуры участники Конференции призвали ЕСПЧ разработать четкие и прозрачные правила ее применения. В частности, Генеральный секретарь Совета Европы выдвинул предложение о том, чтобы ЕСПЧ мог без предварительного судебного рассмотрения передавать жалобы, являющиеся следствием системных проблем, уже констатированных в предыдущих постановлениях, в Комитет министров, который бы контролировал принятие мер для устранения нарушений на национальном уровне. Руководящий комитет по правам человека при Комитете министров согласился, что такие дела могли бы рассматриваться не Судом, а, к примеру, отдельным органом, занимающимся также и неприемлемыми жалобами, но отверг возможность передачи дел в Комитет министров без судебного рассмотрения.

Другим предложением, представляющим интерес с точки зрения повышения эффективности ЕСПЧ, является предложение о развитии практики вынесения Судом консультативных заключений. Как известно, в соответствии со ст. 47 Конвенции ЕСПЧ полномочен выносить консультативные заключения по юридическим вопросам, касающимся толкования Конвенции и протоколов к ней. На данный момент правом запроса такого заключения обладает только Комитет министров. Кроме того, заключения не должны затрагивать вопросы, относящиеся к содержанию или объему прав и свобод, гарантированных Конвенцией. По состоянию на апрель 2010 года существовало два консультативных заключения, оба посвящены вопросам, касающимся кандидатов в судьи ЕСПЧ. По мнению большинства участников конференции, вынесение консультативных заключений, в частности наделение национальных судебных инстанций правом направлять соответствующие запросы в ЕСПЧ, также обеспечило бы более эффективную интеграцию норм Конвенции в правовое поле государств-участников. Однако, к сожалению, это предложение не нашло отражения в Декларации конференции <1>.

--------------------------------

<1> См.: Сучкова М. Интерлакенская конференция "О будущем Европейского суда по правам человека": дискуссия и результаты. http://www.polit.ru/research/2010/04/27/interlaken.

3. Усиление взаимодействия между органами в рамках Совета Европы, а также с национальными властями. Участники конференции признали необходимость укрепить взаимодействие между различными органами в рамках СЕ: ЕСПЧ, Комитетом министров, Комиссаром по правам человека, ПАСЕ. В частности, была отмечена необходимость дальнейшего развития процедуры контроля за исполнением постановлений ЕСПЧ со стороны Комитета министров, в особенности за теми постановлениями, которые были вынесены в рамках пилотной процедуры. Кроме того, важно укрепить роль Комитета министров как политического органа, который может оказывать дипломатическое давление на государства, затягивающие исполнение постановлений ЕСПЧ. По мнению участников конференции, в процессе контроля за исполнением постановлений ЕСПЧ Комитет министров должен находиться в тесном контакте с ЕСПЧ, с одной стороны, и с властями государств - с другой. Было признано также необходимым продолжать мониторинг соблюдения государствами-участниками пакета рекомендаций Комитета министров, посвященных эффективной имплементации Европейской конвенции о правах человека в национальное законодательство.

Все перечисленные выше предложения по реформе европейской системы защиты прав человека нашли отражение в принятых Интерлакенской декларации и в Плане действий. Так, в Плане действий были восприняты предложения, касающиеся укрепления принципа субсидиарности и необходимости эффективной имплементации стандартов прав человека. Участники конференции согласились, что на национальных властях лежит обязанность предотвращать нарушения прав человека путем распространения знаний о Конвенции среди должностных лиц, полного исполнения постановлений ЕСПЧ, имплементации пакета рекомендаций Комитета министров, а также принятия во внимание постановлений, вынесенных в отношении других государств. Кроме того, было еще раз подчеркнуто обязательство создавать эффективные средства правовой защиты на национальном уровне. В Плане действий также отмечено, что государства должны рассмотреть возможность направления национальных судей и других высокопоставленных юристов в ЕСПЧ и его Секретариат на стажировку и временную работу.

Оценивая Декларацию и План действий в целом, необходимо отметить, что все предложенные меры тесно связаны между собой. Несмотря на то что эти документы сформулированы в достаточно общих терминах и не содержат конкретных практических мер реализации реформы, они демонстрируют наличие политической воли государств - участников Конвенции, а также органов Совета Европы к повышению эффективности конвенционной системы защиты прав человека.

Реализация предусмотренных в Плане действий мер зависит от работы органов и институтов в рамках Совета Европы и в особенности на национальном уровне.