Глава 4. Региональное сотрудничество в области прав человека

4.1. Европейская законодательная

и судебная система защиты прав человека

4.1.1. Совет Европы

Во второй половине XX века в европейской практике сформировалась достаточно эффективная система законодательной и судебной защиты прав человека. В 1949 году был создан Совет Европы, являющийся одним из наиболее авторитетных и представительных межправительственных организаций европейского континента, объединяющего 47 государств <1>. В то время народы Европы стремились к более тесному политическому и экономическому объединению, с тем чтобы преодолеть ужасы, конфликты и страдания, вызванные Второй мировой войной. Основатели Совета стремились создать объединение государств, берущих на себя обязательство соблюдать принципы свободы личности, политической свободы и верховенства права, на которых основывается всякая подлинная демократия. В соответствии со ст. 3 Устава Совета Европы "каждый член Совета Европы признает принцип верховенства права и принцип, в силу которого каждый человек, находящийся под его юрисдикцией, пользуется правами и основными свободами".

--------------------------------

<1> В Совет Европы входят следующие государства: Австрия, Азербайджан, Албания, Андорра, Армения, Бельгия, Болгария, Босния и Герцеговина, "бывшая Югославская Республика Македония", Венгрия, Германия, Греция, Грузия, Дания, Ирландия, Исландия, Испания, Италия, Кипр, Латвия, Литва, Лихтенштейн, Люксембург, Мальта, Молдова, Монако, Нидерланды, Норвегия, Польша, Португалия, Россия, Румыния, Сан-Марино, Сербия, Словакия, Словения, Соединенное Королевство, Турция, Украина, Финляндия, Франция, Хорватия, Черногория, Чешская Республика, Швейцария, Швеция, Эстония. Ватикан, Канада, Мексика, США и Япония имеют статус наблюдателя при Совете Европы.

Штаб-квартира Совета Европы размещается во Дворце Совета Европы в Страсбурге (Франция). Совет Европы финансируется государствами-членами пропорционально численности их населения и имеющимся у них ресурсам. Официальные языки - французский и английский.

Членами Совета Европы могут быть только государства, придерживающиеся целей и принципов, изложенных в его Уставе, принятом в Лондоне 5 мая 1949 года.

Провозглашенными в уставных документах Совета Европы целями, наряду с содействием более тесному "европейскому сплочению" и укреплению мира, являются:

1) правовое обеспечение прав и свобод человека;

2) содействие осознанию и развитию европейской культурной самобытности;

3) поиск совместных решений социальных проблем (национальные меньшинства, ксенофобия, нетерпимость, защита окружающей среды и др.);

4) развитие политического партнерства с новыми демократическими странами Европы;

5) помощь странам Центральной и Восточной Европы в проведении политических, законодательных и конституционных реформ и ряд др.

Устав Совета Европы уточняет, что эти цели будут достигаться в том числе и путем заключения международно-правовых договоров (конвенций и соглашений), которых к настоящему времени разработано более 200.

Сотрудничество между государствами-членами осуществляется в различных органах Совета Европы.

Комитет министров (КМСЕ) - это руководящий орган, в который входят министры иностранных дел государств - членов Совета Европы или их постоянные дипломатические представители в Страсбурге. Заседания КМСЕ и их постоянных представителей проводятся в соответствии с Уставом Совета Европы и Правилами процедуры. Встречи на уровне министров проводятся один раз в год, заседания на уровне постоянных представителей, как правило, проводятся один раз в неделю на заседаниях комитетов.

Полномочия КМСЕ сводятся к следующему:

1) организация политического диалога между правительствами государств-членов;

2) осуществление связей с Парламентской ассамблеей Совета Европы;

3) взаимодействие с Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы;

4) принятие государств в члены Совета Европы;

5) контроль за выполнением государствами-членами своих обязательств;

6) разработка конвенций и соглашений;

7) принятие рекомендаций государствами - членами Организации;

8) принятие бюджета;

9) принятие программы деятельности Организации;

10) реализация программ сотрудничества и оказания помощи;

11) контроль за выполнением решений Европейского суда по правам человека.

Передача председательства в Комитете министров происходит по ротационному принципу в порядке английского алфавита каждые шесть месяцев.

В Парламентскую ассамблею (ПАСЕ) входят 630 членов, назначаемых национальными парламентами. Число парламентариев от каждой страны варьируется от двух до 18 (у России - 18) в зависимости от численности ее населения. Состав национальных делегаций должен пропорционально отражать все основные политические силы или группы, представленные в национальном парламенте. Пленарные заседания ПАСЕ проходят четыре раза в год. Председатель Ассамблеи избирается из числа ее членов на три последовательных одногодичных срока.

Основные полномочия ПАСЕ заключаются в следующем:

1) избрание Генерального секретаря Совета Европы, его заместителя, Генерального секретаря ПАСЕ, судей Европейского суда по правам человека, Комиссара по правам человека;

2) рассмотрение материалов, специально подготовленных для нее профильными комиссиями;

3) принятие международно-правовых актов, являющихся руководством к действию для КМСЕ, других органов Совета Европы и государств - членов Организации;

4) проведение конференций, открытых слушаний по важнейшим проблемам современности (окружающая среда, права человека, миграция, биоэтика, средства массовой информации).

Основная работа ПАСЕ проводится в рамках профильных комиссий: расширенной совместной, постоянной, по политическим вопросам, по юридическим вопросам и правам человека, по экономическим вопросам и развитию, по социальным вопросам, здравоохранению и делам семьи, по миграции, беженцам и народонаселению, по культуре, по выполнению обязательств государствами - членами Совета Европы и др.

Конгресс местных и региональных властей состоит из Палаты местных властей и Палаты регионов. В Ассамблею Конгресса входят 306 постоянных членов и 306 их заместителей, представляющих органы местной и региональной власти государств - членов Совета Европы (у Российской Федерации - 18 мест). Палаты по очереди избирают Председателя Конгресса на два года. Конгресс проводит свои заседания один раз в год.

Основные направления деятельности Конгресса:

- содействие эффективной работе местных и региональных структур власти во всех государствах - членах Совета Европы;

- проведение исследований о состоянии дел в области местной и региональной демократии в государствах-членах и государствах, подавших заявки на вступление в Совет Европы;

- внесение инициатив по содействию участию граждан в проведении эффективной местной и региональной политики;

- защита и представительство интересов местных и региональных органов власти в процессе выработки единой европейской политики;

- содействие региональному и трансграничному сотрудничеству на благо мира и социального развития, а также с учетом терпимости и открытости;

- содействие созданию еврорегионов;

- осуществление наблюдения за выборами в местные и региональные органы власти.

Постоянный комитет, в состав которого входят представители национальных делегаций, проводит свои заседания между пленарными сессиями Конгресса. Конгресс организует свою работу на базе четырех комитетов: институционального; по вопросам культуры и образования; средств массовой информации; по делам молодежи, спорта и связям с общественностью; по вопросам устойчивого развития, охраны окружающей среды; городского и регионального планирования; по вопросам социальной сплоченности.

За выполнение задач, стоящих перед Конгрессом, несет ответственность его Исполнительный директор, который занимается бюджетными вопросами и отвечает за деятельность 40 сотрудников, составляющих Секретариат Конгресса.

В 1999 году была учреждена должность Комиссара по правам человека Совета Европы. Он избирается ПАСЕ на шесть лет, и в его полномочия входит:

- содействие осуществлению информационно-просветительской деятельности в области прав человека в государствах-членах;

- содействие эффективному соблюдению и реализации на практике прав человека в полном объеме в государствах-членах;

- консультирование по вопросам защиты прав человека и предотвращения нарушений прав человека;

- оказание помощи структурам и институтам по защите прав человека в государствах-членах;

- выявление недостатков в законодательстве и практике государств-членов, касающихся соблюдения прав человека, предусмотренных актами Совета Европы;

- представление ПАСЕ и КМСЕ ежегодных докладов;

- сотрудничество с другими международными учреждениями в деле содействия соблюдению и защите прав человека.

В Секретариате Совета Европы на постоянной основе работают около 1800 сотрудников - граждан многих стран Европы. Руководителем Секретариата является Генеральный секретарь, выбираемый ПАСЕ на пять лет.

В 1998 году был реформирован механизм контроля за соблюдением государствами - членами Совета Европы норм Конвенции по защите прав и свобод человека. Теперь он состоит в рассмотрении Европейским судом по основным правам человека индивидуальных и коллективных обращений.

Начиная с 1993 года важнейшие направления деятельности Организации определяются во время встреч на высшем уровне, в которых участвуют руководители государств и правительств всех государств-членов (Венская встреча 1993 года, Страсбургская встреча 1997 года, Варшавская встреча 2005 года).

Генеральное соглашение о привилегиях и иммунитетах Совета Европы 1949 года и протоколы к нему наделяют Совет Европы статусом юридического лица. Совет, его имущество, включая здания и помещения, архивы и активы, пользуются иммунитетом от любой формы судебного вмешательства, кроме случаев, когда КМСЕ в явно выраженной форме отказывается от такого иммунитета. Однако никакой отказ от иммунитета не распространяется на судебно-принудительные и судебно-исполнительные меры. Согласно ст. 7 Генерального соглашения его активы, доходы и другая собственность освобождаются от всех прямых налогов и других обязательных платежей, кроме оплаты за коммунальное обслуживание и таможенных сборов.

В соответствии со ст. ст. 9 и 14 Генерального соглашения представители в КМСЕ и члены ПАСЕ при исполнении ими своих служебных обязанностей и во время поездки к месту заседания и обратно пользуются дипломатическими иммунитетами и привилегиями. Служащие Совета Европы также, согласно ч. VI Генерального соглашения, пользуются в отношении себя, своих жен и несовершеннолетних детей привилегиями и иммунитетами, изъятиями и льготами, предоставляемыми согласно международному праву дипломатическим представителям.

Процесс приобщения России к европейской системе защиты прав человека начался в январе 1992 года, после того как Верховному Совету РФ был предоставлен статус специально приглашенного в ПАСЕ без права решающего голоса.

Переломным моментом в процессе утверждения в российской правовой системе международных и европейских стандартов в области прав человека стало принятие Конституции РФ 1993 года. Основные положения ее гл. II "Права и свободы человека и гражданина" опираются на основные принципы и нормы европейских и международных конвенций и пактов по правам человека. Многие конституционные положения были развиты в принятых конституционных и федеральных законах.

Основополагающее значение имеют ст. ст. 1, 17, 18 Конституции РФ и ст. 15, которая указывает, что "общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы". Если международным договорам Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Это положение распространяется и на Конвенцию о защите прав человека и основных свобод 1950 года и протоколы к ней.

Заявка на вступление России в Совет Европы была подана еще в 1992 году и рассматривалась КМСЕ в течение четырех лет. Процесс вступления России в Совет Европы осложнялся еще и негативной оценкой событий в Чеченской Республике. Так, Резолюция ПАСЕ N 1055/1995 "По заявке России на вступление в Совет Европы в свете ситуации в Чечне" осудила неизбирательное, непропорциональное применение силы Российской армией в чеченском конфликте, особенно против гражданского населения, что является нарушением Женевских конвенций 1949 года, Второго протокола к ним 1977 года и Кодекса поведения СБСЕ, касающегося военно-политических аспектов безопасности.

Резолюция ПАСЕ была учтена Россией, и принимались меры по разрешению военного конфликта в Чечне мирными средствами. Продолжалась интенсивная работа по приведению российского законодательства в соответствие с европейскими нормами в области прав человека. Уже в Заключении ПАСЕ N 193/1996 "По заявке России на вступление в Совет Европы" (от 25 января 1996 года) и в Резолюции КМСЕ N 96/2 "Приглашение Российской Федерации стать членом Совета Европы" (от 8 февраля 1996 года) подчеркивалось, что Россия отвечает требованиям для приема в эту европейскую организацию, "имеет четко выраженное желание и в ближайшем будущем будет способна соответствовать критериям членства в Совете Европы...".

Вступление России в Совет Европы было оформлено принятием 23 февраля 1996 года Федеральных законов "О присоединении Российской Федерации к Уставу Совета Европы" и "О присоединении Российской Федерации к Генеральному соглашению о привилегиях и иммунитетах Совета Европы и протоколам к нему".

Став членом Совета Европы, Российская Федерация обязалась ратифицировать Конвенцию о защите прав человека и основных свобод и протоколы к ней N 1, 2, 4, 7, 9, 10 и 11, а также ряд других европейских конвенций; провести реформу прокуратуры, принять закон об Уполномоченном по правам человека; внести изменения в законы о национальных меньшинствах, об основных политических свободах, о свободе вероисповедания; создать профессиональную коллегию адвокатов, улучшить условия содержания заключенных в тюрьмах и перевести пенитенциарные учреждения в компетенцию Министерства юстиции РФ; ввести со дня вступления в Совет Европы мораторий на исполнение смертных приговоров и в течение трех лет отменить смертную казнь; отменить все запреты на свободное передвижение и выбор места жительства; признать в законодательном порядке право граждан на индивидуальное обращение в связи с нарушением их прав в контрольные органы Совета Европы и обязательную юрисдикцию Европейского суда (ст. ст. 25 и 46 Конвенции); поддерживать и укреплять российские правозащитные организации; выполнить другие требования, соответствующие стандартам Совета Европы.

Федеральное Собрание РФ в марте 1998 года ратифицировало Конвенцию о защите прав человека и основных свобод и протоколы к ней (кроме Протокола N 6). Были ратифицированы и другие подписанные Российской Федерацией основополагающие конвенции Совета Европы: в 1998 году - Конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания и протоколы к ней, Европейская хартия местного самоуправления, Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств. В 1999 году Россией была ратифицирована Конвенция о взаимной правовой помощи по уголовным делам 1959 года с рядом оговорок, Конвенция о выдаче от 13 декабря 1957 года, Дополнительный протокол от 15 октября 1975 года и Второй дополнительный протокол от 17 марта 1978 года к ней.

В том же году Россия присоединилась к Конвенции об эквивалентности дипломов, ведущих к доступу в университеты, 1953 года, Конвенции об эквивалентности периодов университетского образования 1956 года, Конвенции об академическом признании университетских квалификаций 1959 года, а в апреле 2000 года к Конвенции о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в Европейском регионе, 1997 года.

При приеме в Совет Европы в феврале 1996 года Россия обязалась изучить в целях ратификации Европейскую социальную хартию 1996 года <1>.

--------------------------------

<1> Европейская социальная хартия была ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом РФ от 3 июня 2009 года.

Большинство требований ратифицированных и готовящихся к ратификации конвенций учитывается в процессе совершенствования российского законодательства. Все принимаемые в стране федеральные конституционные и федеральные законы проходят экспертизу на предмет их соответствия европейским стандартам в области прав и свобод человека. Показательным примером стало принятие Уголовно-исполнительного и Уголовно-процессуального кодексов РФ.

С учетом рекомендаций Совета Европы произошла реформа уголовно-исполнительной системы, произошла поэтапная передача системы пенитенциарных учреждений от Министерства внутренних дел РФ в компетенцию Министерства юстиции РФ.

Однако не в полной мере была решена проблема приведения в соответствие с международными и европейскими стандартами в области прав человека законодательства субъектов Российской Федерации.

Указом Президента РФ от 29 марта 1998 г. была учреждена должность Уполномоченного РФ при Европейском суде по правам человека. Его основные функции: защита интересов Российской Федерации при рассмотрении в Европейском суде по правам человека дел, возбужденных против Российской Федерации на основании Конвенции, изучение правовых последствий решения Европейского суда для государств - членов Совета Европы и подготовка с учетом прецедентного права Совета Европы рекомендаций по совершенствованию законодательства Российской Федерации и правоприменительной практики. Уполномоченный должен также обеспечить взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при исполнении решений Комитета министров Совета Европы и Европейского суда в связи с исками о нарушении Российской Федерацией своих обязательств по Конвенции, включая восстановление нарушенного права и выплату истцам денежной компенсации.

Основные последствия вступления России в Совет Европы и ратификации европейских конвенций по правам человека сводятся к следующему:

- российские граждане получили доступ к европейской системе правосудия в лице Европейского суда по правам человека, что дает дополнительную гарантию справедливого разрешения их дел;

- Россия утверждается в глазах европейского сообщества в качестве государства, последовательно идущего по пути демократических преобразований;

- присоединение к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года и ее протоколам повышает планку требовательности к работе правоохранительных органов в соответствии с европейскими стандартами;

- вступление России в Совет Европы налагает на эту организацию определенные обязательства в отношении нашей страны;

- положения ратифицированных Россией Конвенции о защите прав человека и основных свобод, протоколов к ней, других европейских конвенций стали составной частью российской правовой системы, имеющей преимущество перед нормами федерального законодательства и нормативно-правовых актов субъектов Федерации (п. 4 ст. 15 Конституции РФ).