Раздел 5. Центральный банк России

Тема 21. Центральный банк России: правовой статус, принципы и функции его деятельности.

Основы функционирования современной банковской системы России были заложены в 1990 году с принятием федеральных законов «О Центральном банке РФ (Банке России) и «О банках и банковской деятельности в РСФСР». По своей структуре российскую банковскую систему можно отнести к двухуровневой банковской системе, характерной для стран с рыночной экономикой. Банковская система России включает в себя Банк России, кредитные организации, филиалы и представительства иностранных банков, а также вспомогательные организации, которые, в основном, не производят банковских операций, кроме отдельно взятых, но обеспечивают жизнедеятельность системы.

Ключевым элементом финансовой системы любого государства являются Центральный банк. Основными целями деятельности Банка России является, во-первых, обеспечение эффективной организации и проведение денежно-кредитной политики, во-вторых, защита и обеспечение устойчивости рубля и, в-третьих, развитие и укрепление банковской системы страны.

Во всех развитых странах действуют законы, в которых сформулированы и закреплены задачи и функции Центрального банка, а также определены инструменты и методы их осуществления. В некоторых государствах главная задача Центрального банка излагается в Конституции. Как правило, основным правовым актом, регулирующим деятельность главного банка страны, служит Закон «О Центральном банке». Он устанавливает организационно-правовой статус последнего, процедуру назначения или выборов его руководящего состава, статус во взаимоотношениях с государством и национальной банковской системой.

Наряду с законом о Центральном Банке, взаимодействие между Центральным Банком и банковскими организациями регулируется Законом «О банках и банковской деятельности», который определяет основные права и обязанности институтов.

Центральному Банку РФ досталось тяжелое наследие. Условия, в которых он начинал и продолжает работать, отнюдь не способствуют наилучшему выполнению задач, присущих Центробанку в современной экономике. Однако нельзя не отметить, что за последние десять лет банковское дело в России значительно реорганизовано его усилиями. Как уже указывалось выше, на сегодняшний день в стране создана двухуровневая банковская система. Определены и разграничены функции Центрального банка в регулировании кредитными организациями.

Проводимые в стране реформы денежно-кредитной системы, отказ от государственной монополии в банковской сфере потребовали изменений правового положения, функций и полномочий главного банка России. Появилась потребность в совершенствовании управления денежно-кредитной и банковской системой в целом не только администивными, но и гражданско-правовыми методами. Реальностью стало государственное управление экономическими процессами с помощью Банка России с использованием таких далеко не административных инструментов и методов государственной денежно-кредитной политики, как процентные ставки, операции на открытом рынке, рефинансирование и т.п.

В результате преобразований Банк России наделен функцией государственного органа, который осуществляет банковское регулирование, банковский надзор и контроль от имени государства. Для реализации указанных функций на Банк России возложены государственные властные полномочия.

Банк России имеет уставный капитал, составляющий 3 млрд. рублей, и иное имущество, которые являются федеральной собственностью. В соответствии с целями и в порядке, которые установлены настоящим федеральным законодательством, Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом. Изъятие и обременение обязательствами имущества Банка России без его согласия не допускаются.

Банк России является юридическим лицом.

Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России – по обязательствам государства. Исключение составляют лишь случаи, предусмотренные федеральными законами, либо если центральный банк и государство принимают на себя соответствующие обязательства.

Поскольку банк России не регистрируется в налоговых органах, он не является субъектом налогообложения по российскому налоговому законодательству.

Согласно федеральному закону, право на осуществление предпринимательской деятельности Банк России не имеет. Вместе с тем, предусмотрено, что в процессе осуществления возложенных на него функций государственного регулирования экономическими методами Банк России может получать собственные доходы. Более того, гражданско-правовые сделки, совершаемые Банком России с другими юридическими лицами, в том числе и кредитными организациями (операции на открытом рынке, рефинансирование, ломбардное кредитование и т.п.), являются для него не средствами получения прибыли, а основными инструментами и методами государственного управления в денежно-кредитной сфере.

Полученные в процессе деятельности Банка России доходы по итогам года (балансовая прибыль) используются на пополнение доходов федерального бюджета и соответствующих резервов и фондов Банка России, а также на расходы по содержанию его служащих, имущества и т.п. Тем самым обеспечивается финансовая основа управления денежно-кредитной сферой без привлечения государственных бюджетных средств.

Центральный банк РФ в силу особенностей его статуса и возложенных на него полномочий является одним из государственных органов, но при этом он не включен в систему органов государственной власти. Банк России является особым государственным органом Российской Федерации. Возложенные на него функции Банк России осуществляет от имени государства. Такая деятельность носит государственный властный, общеобязательный характер и означает, что Банк России осуществляет функции государственного управления в банковской системе. Поэтому Банк России не может находиться вне системы органов государственного управления.

Рассмотрим функции Центрального банка РФ, которые влияют не только на активность коммерческих банков, но и в целом на рыночные процессы в российской экономике.

Банк России выполняет следующий комплекс функций:

• разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику во взаимодействии с Правительством РФ, направленную на защиту и обеспечение устойчивости рубля;

• монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует их обращение;

• является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему рефинансирования. Рефинансирование – погашение старой задолженности путем выпуска новых займов. В целях воздействия на ликвидность банковской системы Банк России рефинансирует банки путем предоставления им краткосрочных кредитов по учетной ставке Центрального банка и определяет условия предоставления кредитов под залог различных активов;

• устанавливает правила осуществления расчетов в РФ;

• устанавливает правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы;

• осуществляет государственную регистрацию кредитных организаций;

• выдает и отзывает лицензии кредитных организаций, а также организаций, занимающихся их аудитом;

• осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций;

• регистрирует эмиссию ценных бумаг кредитными организациями;

• самостоятельно или по поручению Правительства РФ осуществляет все виды банковских операций, необходимых для выполнения своих основных задач.

Банк России имеет право:

• предоставлять кредиты на срок не более одного года под обеспечение ценными бумагами и другими активами;

• покупать и продавать чеки, простые и переводные векселя со сроками погашения не более шести месяцев;

• покупать и продавать государственные ценные бумаги на открытом рынке;

• покупать и продавать облигации, депозитные сертификаты и иные ценные бумаги со сроками погашения не более года;

• осуществлять валютное регулирование;

• организовывать и осуществлять валютный контроль;

• участвовать в разработке прогноза платежного баланса государства и организовывать составление самого баланса;

• проводить анализ и прогнозирование состояния российской экономики;

• осуществлять иную деятельность в пределах своих полномочий, установленных законодательством.

Основополагающей функцией для Банка России является защита и обеспечение устойчивости валюты страны. Защита и обеспечение устойчивости рубля, по сути, является задачей, на достижение которой направлена вся деятельность Банка России, все возложенные на него функции и предоставленные законами полномочия.

Важной функцией является банковское регулирование. Банковское регулирование – общее понятие, объединяющее несколько направлений деятельности Банка России.

Основополагающими являются направления, связанные с установлением следующих положений:

• правил проведения банковских операций, в том числе валютных (регулирование банковских операций);

• правил, форм, сроков и стандартов осуществления безналичных расчетов;

• специальных экономических нормативов для кредитных учреждений;

• порядка ведения бухгалтерского учета, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности для кредитных организаций;

• порядка создания, регистрации и лицензирования кредитных организаций;

• требований к уровню подготовки и квалификации руководителей и главных бухгалтеров кредитных организаций;

• порядка осуществления банковского надзора и контроля;

• денежно-кредитного регулирования (ставка рефинансирования, операции на открытом рынке и т.п.).

Можно выделить следующие формы осуществления Банком России функций банковского регулирования:

а) нормотворчество, целью которого является установление порядка регистрации и лицензирования кредитных организаций, осуществления банковских операций и порядка осуществления банковского надзора и контроля. К сожалению, необходимо отметить, что данная деятельность далека от совершенства, нормативные и правовые материалы часто отличаются противоречивостью, неоднозначностью, двояким толкованием положений. Часто нарушается порядок введения Банком России в действие нормативных и правовых документов. Например, информация об изменении порядка представления отчетности доводится до сведения территориальных органов и кредитных организаций с большим опозданием, что вызывает справедливую критику;

б) регистрация и лицензирование деятельности кредитных организаций, выдача разрешений на использование иностранного капитала при создании банков в Российской Федерации, открытие филиалов и представительств;

в) определение и установление значений обязательных экономических нормативов, норм обязательного резервирования и т.п.

Вместе с тем, Банком России в процессе банковского регулирования используются не только административные методы, но и договорные, рыночные механизмы, регулируемые гражданским законодательством, не связанные с осуществлением государственно-властных полномочий. Например, при выполнении функции кредитора для кредитных организаций.

Одной из форм банковского регулирования является валютное регулирование, включая операции по покупке и продаже иностранной валюты, определению порядка осуществления расчетов с иностранными государствами. Осуществляя валютное регулирование, Банк России, как основной орган государственного валютного регулирования, действует на основании Федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле» и других федеральных законов.

Банк России определяет сферу и порядок обращения в Российской Федерации иностранной валюты, устанавливает правила проведения резидентами и нерезидентами операций в иностранной валюте, выполняет иные функции, предусмотренные законодательством.

Банковский надзор и контроль. Данная функция представляет собой установленную законом деятельность Банка России, направленную на обеспечение соблюдения законности в организации и функционировании всех элементов, образующих банковскую систему Российской Федерации. Банковский надзор осуществляется в целях обеспечения надлежащего соблюдения кредитными организациями банковского законодательства и нормативных актов Банка России.

Банковский надзор обеспечивается путем регулярного наблюдения за финансовым состоянием кредитных организаций и проведением в них инспекционных проверок на предмет соответствия их учредительных документов финансово-хозяйственной деятельности, а также соответствия осуществляемых ими банковских операций законодательству.

Основными принципами банковского надзора являются законность, регулярность, объективность. Надзор осуществляется Банком России либо лицом, действующим по его поручению.

Осуществление денежной эмиссии и организация денежного обращения. Денежная эмиссия, то есть выпуск денег в обращение, в России осуществляется исключительно Центральным банком РФ.

Денежной единицы России является рубль. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускается. В настоящее время в стране широкое хождение имеет доллар США, особенно в операциях с недвижимостью. Это негативно сказывается на обращаемости национальной валюты, поэтому Банк России должен проводить более жесткую политику в направлении укрепления рубля.

Функция Банка России – банковское обслуживание – предполагает оказание клиентам всех видов банковских операций. Эту функцию Банк России осуществляет в целях достижения стоящих перед ним задач и удовлетворения потребностей участников экономических отношений, действующих в особых условиях, исключающих возможность осуществления банковских операций через коммерческие кредитные организации.

Не менее важной является функция Банка России, направленная на взаимодействие с органами государственной власти и управления Российской Федерации и кредитными организациями. Предметом взаимодействия с государственными органами является:

• ежегодный отчет Банка России перед органами государственной власти;

• участие Банка России в разработке и проведении единой государственной денежно-кредитной политики, в составлении платежного баланса России;

• взаимное представительство должностных лиц Банка России и правительства, соответственно, на заседаниях правительства и Совета директоров Банка России, обмен информацией о предполагаемых действиях, консультации.

Банк России взаимодействует с кредитными организациями и их ассоциациями. Возможно несколько вариантов такого взаимодействия:

• консультации по вопросам, связанным с принятием решений нормативного характера, имеющим значение для всей банковской системы;

• предоставление кредитным организациям необходимых разъяснений;

• рассмотрение предложений по вопросам регулирования банковской деятельности.

Международная и внешнеэкономическая деятельность Банка России. В рамках этой функции Банк России представляет интересы Российской Федерации во взаимоотношениях с центральными банками иностранных государств, в международных банках и иных международных валютно-финансовых организациях, а также устанавливает и публикует официальные котировки иностранных валют по отношению к российскому рублю. Банк России вправе участвовать в капиталах и деятельности международных организаций, занимающихся развитием сотрудничества в денежно-кредитной, валютной, банковской сферах.

Аналитическая и научная деятельность Банка России заключается в постоянном изучении, анализе, обобщении и выработке научно обоснованных предложений о состоянии, развитии и прогнозе экономической политики, состоянии и перспективах банковской системы; в подготовке и представлении государственным органам власти и управления необходимых статистических данных. Проведение научных исследований финансово-экономического, юридического, научно-технического характера, имеющих значение для совершенствования и развития денежно-кредитной и банковской системы России, также являются частью указанной функции.

Банк России может выполнять иные функции, предусмотренные законодательством. Например, Банк России, как государственная организация, осуществляет кассовое исполнение государственного бюджета.

Эффективное функционирование любой системы, в том числе Банка России, возможно при их надлежащей организации в соответствии с основополагающими принципами, закрепленными в законодательстве.

Для правильного понимания особенностей правового положения Банка России большое значение имеют принципы организации его системы. Эти принципы Банка России характеризуют основы ее построения и управления, структуру центрального аппарата и территориальных учреждений, а также определяют закономерности ее функционирования.

Основными организационными принципами Банка России являются:

• принцип организации Банка России на основе федеральной собственности;

• принцип централизации;

• принцип единства;

• принцип вертикальной структуры управления;

• принцип коллегиальности управления.

Принцип организации Банка России на основе федеральной (государственной) собственности заключается в участии государства в уставном капитале Банка России, а также предоставлении государством имущества, которым Банк России уполномочен владеть, пользоваться и распоряжаться в соответствии с целями своей деятельности и в порядке, установленном законодательством. В связи с этим не допускается изъятие или обременение имущества Банка России без его согласия.

Принцип централизации Банк России означает, что его система организуется таким образом, чтобы обеспечить реализацию государственной политики через банковскую систему во всех регионах Российской Федерации. Центральный банк РФ наделен всей полнотой полномочий по банковскому регулированию, надзору, контролю и осуществлению банковских операций на всей территории страны. Деятельность всех территориальных учреждений, включенных в систему Банка России, контролируется и направляется единым центром в лице Центрального банка РФ. Наделение территориальных учреждений Банка России полномочиями осуществляется в соответствии с федеральным законодательством.

Принцип централизации Банка России не исключает, а предполагает обязательное взаимодействие и координацию единой кредитно-денежной политики федеральных органов государственной власти и Банка России с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а в некоторых случаях и с органами местного самоуправления, общественными организациями. Целью такого взаимодействия является разъяснение политики Банка России, учет местных особенностей при проведении конкретных мероприятий, сотрудничество с органами государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении функций банковского регулирования, надзора и контроля, а также при осуществлении операций с федеральными и местными бюджетами и внебюджетными фондами.

С принципом централизации неразрывно связан принцип единства системы Банка России. Этот принцип предполагает, что всем подразделениям системы Банка России присущи общность целей и задач, единство организационного построения и осуществляемых функций, а также методов их осуществления и форм реагирования на нарушения действующего законодательства. Единство системы Банка России означает также, что все ее подразделения руководствуются едиными правовыми нормами, закрепленными в федеральном законодательстве. В случае принятия Банком России соответствующего решения каждое подразделение системы при необходимости может заменить другое, обеспечивая тем самым единство денежно-кредитной политики на всей территории государства. Таким же образом Банк России может принять на себя исполнение функций территориальных учреждений в отдельных субъектах Российской Федерации.

Принцип вертикальной структуры управления системой Банка России означает, что назначение должностных лиц и их подчиненность осуществляется только по вертикали. Так, назначение и освобождение председателя Банка России осуществляется органами государственной власти по представлению Президента Российской Федерации. Нижестоящие структуры единой системы Банка России подчиняются только вышестоящим органам, не имея каких либо горизонтальных связей подчиненности местным органам власти и управления. Структурные подразделения Банка России вправе и обязаны издавать подчиненным структурам обязательные для исполнения распоряжения, отменять и изменять акты и решения нижестоящих органов, осуществлять руководство и контроль над работой подчиненных подразделений и организаций.

Вертикальная структура управления, помимо преимуществ, диктуемых необходимостью регулирования, создает организационные предпосылки независимости в системе разделения своих функций и полномочий вообще, а также независимости банковского регулирования и банковского надзора, в частности.

Принцип коллегиальности управления всей системой Банка России вытекает из положений ст. 11 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», где указано, что высшим органом Банка России является Совет директоров – коллегиальный орган, осуществляющий руководство банковской системой России и определяющий основные направления ее деятельности.

В отличие от принципов организации системы Банка России, принципы его деятельности представляют собой основополагающие правила реализации Банком России своих функций в процессе государственного управления и осуществления банковских операций.

Принцип осуществления деятельности без извлечения прибыли означает, что получение прибыли не является целью деятельности Банка России. Однако этот принцип вовсе не означает, что он в процессе своей деятельности не получает доходов. Такая возможность законом предусмотрена, но полученная Банком России прибыль в размере 50% направляется в его резервы и фонды, а 50% прибыли перечисляются в федеральный бюджет.

Не менее важным является принцип соблюдения банковской тайны, который означает:

• утверждение законодательством перечня сведений, составляющих банковскую тайну;

• право клиента кредитной организации или Банка России на сохранение в тайне и неразглашение сведений;

• обязанность кредитной организации и Банка России в полной мере обеспечить сохранность сведений, составляющих банковскую тайну;

• ответственность за разглашение сведений.

В соответствии с законом сведениями, составляющими банковскую тайну, являются информация о клиенте и корреспонденте, о заключенных договорах банковского счета и банковского вклада, об операциях по счетам клиента.

Принцип парламентского контроля за деятельностью Банка России означает подотчетность ЦБ РФ органам государственной власти.

В связи с изложенным можно сделать вывод о взаимосвязанности принципов организации и принципов деятельности Центрального банка. Данные принципы необходимы для эффективного регулирования банковской системы с целью обеспечения стабильного роста экономики.