6. Організація та інструменти міжбюджетних відносин

Сучасна практика організації внутрішніх міжурядових фінансових відносин у розвинутих зарубіжних країнах базується на основі двох основних теоретичних концепцій. Це концепції бюджетного унітаризму та бюджетного федералізму. Другу ще іноді називають концепцією фінансового федералізму або фіска­льного федералізму. Крім цих основних концепцій, використову­ється і концепція бюджетної децентралізації. Останнім часом усе більшого поширення після прийняття Європейської хартії про місцеве самоврядування в Західній Європі набуває також концепція субсидарності.

Бюджетний федералізм — це форма організації внутрішніх міжурядових фінансових відносин, що має кілька ознак. По-перше, чітке розмежування витрат різних рівнів влади і наділен­ня цих владних рівнів фіскальними повноваженнями самостійно формувати власну прибуткову базу. По-друге, побудова внутрі­шніх міжурядових фінансових відносин на основі договірно-правових форм їхньої організації. По-третє, організація таких відносин за активною роллю у визначенні їхньої моделі не тільки центральної влади, а й регіональної та місцевої через механізм їхніх консультацій та переговорів. Бюджетний федералізм як концепція покладений в основу міжурядових фінансових відно­син у країнах з федеративним державним устроєм.

Кожна федеративна країна має індивідуальну, властиву тільки їй модель бюджетного федералізму, що сформувалася у певних історичних та політичних умовах.

Може бути виділено дві основні групи моделей бюджетного федералізму — децентралізовані і кооперативні. Децентралізова­ні моделі бюджетного федералізму характеризуються значною фіскальною автономією регіональної та місцевої влади, слабкіс­тю зв'язків між різними рівнями влади, порівняно обмеженим співробітництвом. Для цих моделей характерною ознакою є те, що центральна влада фактично не займається проблемами фінан­сового вирівнювання, мало уваги звертає на фіскальні дисбалан-си в розвитку окремих територій. Таким чином, місцева влада при такій моделі може покладатися насамперед на власні сили. Подібна модель бюджетного федералізму характерна у першу чергу для США.

Кооперативні моделі бюджетного федералізму, навпаки, ха­рактеризуються тісним співробітництвом різних рівнів влади, ак­тивною політикою центральної влади з подоланням фіскальних дисбалансів на різних рівнях управління і фінансового вирівню­вання. При таких моделях бюджетного федералізму центральна влада активно піклується про забезпечення єдиних стандартів су­спільних послуг у межах усієї території країни. Кооперативні мо­делі бюджетного федералізму характерні для більшості федера­тивних європейських держав, зокрема для ФРН, Австрії, Скандинавських країн.

Проблеми бюджетного федералізму активно дискутуються в Європі, що не в останню чергу пов'язано зі спробами застосуван­ня його принципів у країнах з унітарним державним устроєм.

Бюджетний унітаризм — це така форма внутрішніх між­урядових фінансових відносин, основні принципи організації яких визначаються центральною владою. Місцевій та регіона­льній владі при цьому, як правило, приділяється досить пасив­на роль. У рамках бюджетного унітаризму центральна влада здійснює активну політику забезпечення єдиних стандартів су­спільних послуг по всій території країни, вирівнює фіскальні дисбаланси.

Кожна унітарна держава сформувала індивідуальну, властиву тільки їй модель внутрішніх міжурядових фінансових відносин. Характерною ознакою 1970—90-х рр. є розширення повноважень місцевих органів влади в більшості унітарних країн. Цей процес названий децентралізацією. Децентралізація охопила і фінансо­во-бюджетну сферу і сферу міжурядових фінансових відносин.

У багатьох унітарних країнах у сфері внутрішніх міжурядових фінансових відносин почали активно застосовувати окремі прин­ципи бюджетного федералізму. Це стосується розмежування між різними рівнями влади витрат і компетенції щодо здійснення їх. Центральною владою широко почав використовуватися механізм консультацій з місцевою та регіональною владою через відповід­ні асоціації. Розширилася фіскальна автономія місцевої і регіона­льної влади.

Таким чином, економічна і фінансова децентралізація, нині характерна для більшості зарубіжних унітарних країн, привела до формування нового змішаного типу внутрішніх міжурядових фі­нансових відносин, що поєднують у собі принципи як бюджетно­го унітаризму, так і бюджетного федералізму. Так, Велика Бри­танія та Японія — унітарні держави, відрізняються особливо високою часткою участі нецентральної влади у фінансуванні со­ціальних витрат. Країни Північної Європи: Данія, Норвегія, Швеція, Фінляндія істотний ступінь автономності бюджетів різ­ного рівня поєднують з розвинутою системою їхнього співробіт­ництва.

Відносно субсидарності як концепції побудови міжурядових фінансових відносин, то однозначного визначення її змісту не сформовано. Кравченко В. І. окреслив основні принципи побудо­ви внутрішніх міжурядових фінансових відносин, що випливають з цієї концепції.

По-перше, влада більш вищого рівня, зокрема державна, може втручатися у фінансові справи влади нижчого рівня лише в тій мірі, у якій остання продемонструвала і довела свою нездатність вирішувати проблеми.

По-друге, термін субсидарність (субсидіум) означає допомога. Цей принцип означає обов'язок вищої (державної) влади надава­ти фінансову допомогу органам влади місцевого рівня. Причому така допомога може сприяти фінансовій автономії місцевої влади і розширенню її повноважень, а не повному підпорядкуванню мі­сцевої влади центральній владі. Тобто державне втручання в дія­льність місцевих органів влади необхідне лише з певною метою.

По-третє, важливим є принцип розподілу повноважень між різними рівнями влади в усіх сферах, включно і фінансовій. В жодній країні всі повноваження (крім оборони і грошової полі­тики) не концентруються на одному рівні влади. Права й обов'я­зки у фінансовій сфері, відповідно до цього принципу, розподі­лені між різними рівнями. Отже, центральна влада, будуючи фі­нансові відносини з місцевою владою, зобов'язана рахуватися з її фінансовими повноваженнями, вона не може їх вилучити у міс­цевої влади і привласнити собі.

По-четверте, принцип співробітництва (партнерства) різних рівнів влади, що закріпився в конституційних і законодавчих ак­тах європейських країн. У Конституції ФРН знайшла відобра­ження ідея загального інтересу, який реалізується через угоди федерації і земель. Конституційна реформа 1974 р. в Австрії пе­редбачила можливість укладання угод між федерацією і землями, з одного боку, а також між самими землями, з другого. Ця рефо­рма означала перехід від «унітарного» федералізму до «коопера­тивного». Згідно із законодавством 1982—83 рр. проекти, які до­ручаються регіональній владі Франції, повинні розвиватися у співробітництві з округами і муніципалітетами. Законодавство Франції передбачає таку форму реалізації державної інвестицій­ної політики, як планові контракти. Планові контракти — це уго­ди між різними рівнями влади щодо загальних інвестицій. Прин­цип співробітництва різних рівнів влади не виключає конфлікт­них ситуацій між ними. У більшості західноєвропейських країн створені правові механізми вирішення таких конфліктів. Місцеві органи влади Австрії, Німеччини, Італії можуть оскаржити рі­шення, включаючи і фінансові, центральних і земельних властей в конституційних судах.

По-п'яте, принцип делегованого управління, коли частина своїх повноважень може бути делегована іншому рівню влади на основі угоди. Таке взаємне делегування повноважень різних рів­нів влади у фінансовій сфері робить її фінансові взаємини досить гнучкими, але разом з тим і складними.

Наступні основні інструменти міжбюджетних взаємин у тій або іншій модифікації чи об'єднанні характерні майже для всіх розвинутих зарубіжних країн:

- розподіл окремих видів податків між рівнями влади;

пайова участь різних рівнів влади в розподілі доходів від окремих видів податків;

використання різними рівнями влади загальної бази опода­тковування та участь у розподілі окремих податків на основі вла­сних ставок оподатковування;

система загальних і спеціальних трансфертів.

У федеративних зарубіжних країнах система міжбюджетних взаємин ґрунтується на розподілі податкових повноважень між федерацією і її суб'єктами на основі конституції та договору. У ФРН, наприклад, діє договірна форма податкового регулюван­ня — Малий податковий союз та Великий податковий союз. У Малий союз об'єднуються федерація і землі, у Великий — фе­дерація, землі і громади.

Децентралізація бюджетних та податкових повноважень спо­стерігається і в процесі організації міжбюджетних взаємин у ба­гатьох унітарних державах, наприклад в Італії, Португалії, Франції та ін.

Трансферти — це узагальнюючий термін, яким у зарубіжних країнах називаються фінансові ресурси, що передаються з бю­джету центрального уряду в бюджети місцевого самоврядування, з бюджетів територіальних одиниць вищого адміністративного рівня в бюджети одиниць нижчого адміністративного рівня, а та­кож у зворотному напрямку.

За рахунок трансфертів у багатьох країнах формується домі­нуюча частина доходів місцевих органів влади. Так, у середині 1990-х рр. за рахунок трансфертів на Мальті формувалося 98 \% доходів муніципальних бюджетів, у Румунії — 79, Болгарії — 78, Великій Британії — 77, Латвії — 68, Словенії — 67, Угорщині — 66, Нідерландах — 60 \%. У цю групу входять як високорозвинені індустріальні держави, так і країни Східної Європи, що належали до колишньої соціалістичної системи. Є група європейських країн, де трансферти відіграють відносно незначну роль. У Швейцарії за їх рахунок формується 18 \% доходів муніципаль­них бюджетів, у Швеції — 19, Данії — 24, Франції — 26, Фін­ляндії і Сан-Марино — 31, на Кіпрі — 30, в Австрії — 35 \%. У багатьох країнах цей показник не перевищує 50 \%.

За допомогою трансфертів здійснюється фінансове вирівнюван­ня, фінансуються так звані агентські послуги (делеговані повнова­ження), забезпечуються послуги місцевої влади на рівні встановле­них центральною владою мінімальних соціальних стандартів. Трансферти дозволяють компенсувати втрати окремих громад через додаткові витрати на послуги, якими користуються жителі інших те­риторіальних колективів. Є трансферти, які надаються центральним урядом органам влади регіонального та місцевого рівня. Є також трансферти, які надаються місцевій владі регіональними урядами.

Після 11-ї конференції з питань місцевих урядів у Лісабоні 10­11 жовтня 1996 р. у звіті «Місцеві фінанси в державах-членах Ра­ди Європи» зроблена інша класифікація трансфертів. Трансфер­ти, поділені на групи: розподілені податки, гранти, субвенції, субсидії. Гранти поділяються на дві групи: специфічні гранти (субвенції) і генеральні гранти. Специфічні гранти мають цільо­вий характер. Генеральні гранти не обумовлюються конкретною метою їх витрат. Ще одну групу субсидій названо дискреційни­ми. Це субсидії, які розподіляються на розсуд уряду відповідно до різних обставин, але без єдиних критеріїв.

У сучасних умовах у багатьох країнах спостерігається тенден­ція спрощення системи трансфертів, зменшення чисельності їхніх видів. В окремих країнах системи трансфертів були громіздкими, їх чисельність досягала 100—400 видів. Йде процес заміщення спеціальних трансфертів загальними, тобто не обумовленими конкретною метою. Це стало вимогою Європейської хартії про місцеве самоврядування. Наприклад, у Франції в 1979 р. впрова­джена глобальна дотація функціонування, у 1985 р. — глобальна дотація на устаткування комун і об'єднань комун, глобальна до­тація на устаткування департаментам. Впроваджено загальну децентралізаційну дотацію, субсидію на компенсацію ПДВ. Разом з тим і дотепер зберігається значна кількість спеціальних трансфе­ртів: дотація на професійну підготовку і навчання, дотація на шкільне оснащення, департаментська дотація на устаткування коледжів та ін.