§ 4. Галузева структура системи законодавства

Вплив системи права на систему законодавства найбільше повно проявляється в галузевий (горизонтальної) структурі законодавства. Це стосується як процесу диференціації правового регулювання, так і зустрічного йому процесу інтеграції правової регламентації,

В останнім десятилітті XX в. процес інтеграції одержав у системі права найбільш яскраве вираження в підрозділі цієї системи на приватне й публічне право¹. І те, і інше суть більші, чим галузь, структурні утворення системи права. Загальним для них є те, що кожне з них поєднує сукупність однорідних по своїх ознаках галузей права. Частка - цивільне, сімейне й, частково, трудове право. Публічне --всі інші галузі права. Все це не тільки не виключає, але й припускає взаємне проникнення часток почав у сферу дії правовий відносин, охоплюваних публічним правом, і навпаки, публічних початків у функціонування норм галузей частно-правового блоку, у тому числі встановлення меж і границь прояву приватної ініціативи й відповідальності у випадку їхнього порушення.

Угруповання галузей права в публічний і приватний блоки цроисходит, як і при розподілі системи права на галузі, відповідно до предмета й методом правового регулювання. Однак роль цих критеріїв у кожному з названих випадків не збігається. По-перше, при класифікації галузей права предмет регулювання виступає у всій повноті своїх елементів. У їхнє число входять коло суспільних відносин (об'єкт) як головний системообразующий фактор і допоміжні фактори (суб'єкт, юридичні факти й ін.). По-друге, стосовно до галузей права предмет регулювання являє собою основний критерій класифікації, а метод - додатковий критерій,

Коли мова йде про об'єднання галузей права в приватний і публічні блоки - критерії інші. Із усього спектра утворюючий предмет регулювання елементів значення має практично лише один - склад суб'єктів. У приватному праві це переважно громадяни і юридичні особи. Держава може виступати в приватноправових відносинах лише як скарбниця або через казенні підприємства, однак з тими ж правами й обов'язками, що й інші учасники правовідносин. У публічному праві суб'єктний склад у корені іншої: однієї зі сторін правовідносин є обов'язково держава або його орган.

Відповідно центр ваги підрозділу на публічне й приватне право переміщається на метод правового регулювання. У сфері приватного права всі правовідносини виникають, змінюються й припиняються по волевиявленню їхніх учасників (найчастіше з договорів) і будуються на принципі рівноправності суб'єктів. Б публічному праві державні органи виступають як носії владних (публічних) повноважень, оскільки формується, що вони діють в інтересах суспільства й держави. Відповідно основний метод правового регулювання в цій сфері - відносини влади й підпорядкування, що виникають найчастіше з видаваних державними органами адміністративно-правових актів. Тому більша частина норм у публічному праві є імперативними, тоді як у приватному праві - диспозитивні.

Правильна оцінка природи зв'язків між публічним і часткою правом, з одного боку, і охоплюваними ними галузями права - з іншої, має не тільки теоретичне, але й практичне значення. Це обставина поки недостатньо враховується законодавцем, що виявилося, зокрема, у ході кодифікації цивільного права, що його укладачі, без достатніх до того підстав, прагнули перетворити в якусь хартію приватного права. Все це привело до вкрай небезпечного для стабільності суспільного розвитку зростанню обсягів комерціалізації, тобто перекладу на приватноправові рейки, відносин у сфері охорони здоров'я, утворення, мистецтва, культури. Наявні нині тенденції вже ввійшли, як представляється, у протиріччя з гарантованими Конституцією Російської Федерації громадянам країни правами й можливостями в цих важливих сферах життя суспільства.

Такого роду погроза виникла зараз й у ході роботи з відновлення діючого Кзот РФ, що без обліку галузевої специфіки прагнуть перевести теж на приватноправові рейки. Як відомо, вичленовування трудового права із цивільного за часом збіглося з початком XX в., коли з ініціативи Ліги Націй була створена Міжнародна організація праці, Відбруньковування трудового права від цивільного з'явилося, як показує столітня практика роботи МАРНОТРАТ, важливим кроком на шляху захисту прав й інтересів трудящих. Адже працівники вже в чинність економічної залежності від роботодавців не можуть перебувати з ними в рівної "вагарні" категорії, що є одним з основних принципів цивільно-правових відносин.

Термін "галузь законодавства" найчастіше вживається для позначення тих галузей цієї системи, які листуються відповідним галузям права, Якщо відволіктися від суперечок, пов'язаних з "набором" галузей права, визнаних тим або іншому дослідникові, можна констатувати, що в питанні існування таких галузей законодавства є відносна єдність думок. Разом з тим не можна забувати, що не всім галузям права відповідають адекватні галузі законодавства. Причому справа тут не тільки у відставанні темпів кодификационных робіт, Одним з показників існування галузі законодавства, адекватної галузі права, варто вважати наявність (або хоча б реальну можливість підготовки й прийняття) зведеного, тобто що охоплює переважну більшість інститутів даної галузі, нормативного акту. Такий нормативний акт (закон) повинен виступати як активний центр даної галузі законодавства й, отже, управляти нею шляхом розмежування компетенції між нормотворческими органами в регулюванні конкретних відносин і встановлення загальних положень, що підлягають конкретизації у видавані на базі й у розвиток цього зведеного закону інших нормативних актах.

Тим часом у деяких галузях права, наприклад, в адміністративному праві, діапазон регламентованих відносин настільки широкий, що, незважаючи на їхню предметну однорідність, відомість в один закон хоча б найважливіших положень всіх різновидів відносин даної галузі представляється власне кажучи безперспективним. Не випадково кодифікація адміністративного законодавства йде по шляху підготовки ряду законів, що регламентують окремі подотрасли й інститути адміністративного права (охорона здоров'я, утворення, адміністративну відповідальність й ін.). Звичайно, теоретично можна собі представити й навіть практично підготувати проект єдиного закону, дія якого поширювалося б на всі регламентовані адміністративним правом відносини. Однак у цьому випадку керування даним масивом законодавства було б зведене до встановлення самих загальних принципів і перерахуванню законів, які повинні регламентувати окремі структурні частини адміністративного права. Це зробило б такий єдиний для даної галузі права закон малоефективним й, як представляється, зайвим.

Галузям права, всупереч думці деяких учених, комплексність взагалі не властива. На відміну від них на практиці відсутні "чисті" галузі законодавства, тобто галузі, що містять норми винятково однієї галузі права. Це обставина, обумовлена тим, що в нормативних правових актах проявляються функціональні зв'язки між нормативними приписаннями різних галузей права, неодноразово відзначалося в спеціальній літературі. У зв'язку із цим констатувалося, що галузь законодавства, що листує галузі права, не тільки складається з актів даної галузевої приналежності, але й нерідко має значні вкраплення нормативного матеріалу даної галузі, що втримуються в інших галузевих і комплексних законах і підзаконних актах. Ця обставина була переконливо показана Е. И. Астраханом стосовно до трудового законодавства¹. В окремих випадках вкраплення матеріалу різних галузей права виявляються в комплексних законах навіть структурно відособленими в глави й розділи.

В системі законодавства зустрічаються різноманітні комплексні структури, побудовані або по ознаці функціонального призначення, або стосовно до сфер державного керування. Наприклад, комплексними є сільськогосподарське законодавство, торговельне, господарське законодавство.

Є в системі законодавства й своя структурна специфіка. На відміну від системи права в системі законодавства є й більші, чим галузь, горизонтальні структури — так називані законодавчі масиви (комплекси). Законодавчий масив (комплекс) — це більше, чим галузь, структурне утворення законодавства, обсяг і внутрішня організація якого такі, що керування їм за допомогою одного активного центра, тобто масив, що очолює, кодифікованого закону, власне кажучи, неможливо. Справа в тому, що в міру підвищення неминучої в таких випадках абстрактності основного акту знижується його здатність до ефективного керування системою, що робить його прийняття фактично зайвим. У цьому випадку зв'язку керування повинні поступитися місцем координаційним зв'язкам подібно тим, які існують у системі права усередині сфер публічного й приватного права².

Практически важливе питання — визначення характеру й широти охоплюваного законодавчим масивом (комплексом) нормативного матеріалу. При його дозволі може бути використана категорія зведеності як елемент ідеального типу актів й їхніх сукупностей. Законодавчі масиви (комплекси) базуються переважно на предметних зв'язках між вхідними в них законами й підзаконними актами в тих випадках, коли в один комплекс зводяться галузі законодавства, адекватні ряду суміжних однорідних галузей права. Саме з таким фактом ми зіштовхуємося при аналізі природоохранительного масиву. Крім іншого взаємодія нормативних правових актів галузей законодавства про навколишнє середовище проявляється в тім, що кожна із цих галузей окремо (земельне, водне, лісове, гірське й т.д.) і всі вони разом повинні враховувати взаємозв'язок природних об'єктів і вплив кожного з них на стан інших. Виходячи із цього законодавство про навколишнє середовище справедливо характеризується Н. И. Красновым як складна, диференційована по галузях і разом з тим інтегрована система¹.

Можливий й інший варіант, коли законодавчий масив (комплекс) охоплює нормативні правові акти ряду суміжних неоднорідних (і в чинність цього зв'язаних переважно функціональною залежністю) галузей законодавства, адекватних галузям права, або формується за рахунок актів комплексних структурних утворень законодавства. У цих випадках на перший план виходять функціональні зв'язки. Саме таким є, наприклад, масив законодавства про боротьбу зі злочинністю, що включає закони функціонально зв'язаних й у чинність цього суміжних, але неоднорідних по предметних характеристиках галузей: карного, карно-процесуального й кримінально-виконавчого законодавства.

Досить складними й недостатньо чіткими є стосовно до законодавчих масивів (комплексам) критерії визначення необхідного для їхнього формування, що зводить у комплекс нормативного матеріалу. У тих випадках, коли комплекс утвориться, виходячи із предметних ознак, такий критерій треба, мабуть, шукати в самому предметі правового регулювання. Так, у природоохранительный комплекс законодавчого регулювання повинні бути зведені, очевидно, закони й підзаконні акти всіх галузей й інститутів законодавства, що визначають або покликаних визначати правовий режим середовища перебування людини, незалежно від того, кодифіковані вони вже або ще немає.

Сутужніше визначити оптимальне коло нормативних актів, що утворять масиви (комплекси) законодавства, зв'язані переважно функціональними відносинами вхідних у нього компонентів. Складність такого завдання збільшується тим, що границі комплексів, побудованих по функціонально-предметній ознаці, нерідко перетинаються, як це має місце, наприклад, відносно масивів (комплексів) законодавства про діяльності правоохоронних органів, з одного боку, і про боротьбу зі злочинністю - з іншої. У деяких випадках великі масиви (комплекси) законодавчого регулювання охоплюють нормативні правові акти, що утворять не тільки галузі й інститути, але й менші по масштабі масиви (комплекси) законодавства. Наприклад, законодавство про сільське господарство може одночасно розглядатися і як самостійний масив (комплекс) законодавчого регулювання, і як складова частина більше великого масиву (комплексу) - господарського законодавства.

На сьогоднішній день незавершеність формування багатьох законодавчих масивів (комплексів) - один з істотних дефектів організації системи законодавства. Так, законодавчий масив (комплекс) боротьби зі злочинністю функціонує не на повну силу через відсутність, поряд з новими Карним і Кримінально-виконавчим кодексами, нового Кримінально-процесуального кодексу. Такий же негативний вплив робить на цывилистический масив (комплекс) відсутність нового Цивільного процесуального кодексу. Недостатньо скоординований законодавчий масив (комплекс) і в сфері соціально-трудових відносин, що наочно видно на прикладі явного нестикування нормативних приписань трудового й пенсійного законодавства. Саме в цьому напрямку треба насамперед об'єднати зусилля науки й практики.