§ 3. Забезпечення правотворческой діяльності

Як відзначалося вище, правотворчество являє собою особливий вид діяльності. Її здійснення повинне бути забезпечене різними коштами й способами. У противному випадку процес прийняття правових актів перетворився б, скоріше, у формалістичне заняття, позбавлене реальних способів вироблення правових впливів й їхньої ефективності. Тому правотворчество опирається на систему коштів забезпечення, що сприяють його організації й функціонуванню. У цю систему входять, по-перше, правила інформаційного забезпечення, по-друге, планування й програмування правотворческой діяльності, по-третє, демократична підтримка, по-четверте, юридико-організаційне забезпечення. Розглянемо докладніше елементи забезпечення правотворчества на прикладі Росії.

Почнемо з інформації, використовуваної в процесі правотворчества. Запитувана й надавана інформація повинна бути об'єктивної й достовірної, своєчасної й повної (але не надлишкової), безперервної, її обсяг і характер повинні відповідати стадіям законодавчого процесу, вона повинна бути доступної й зручної для користування.

Природно, інформаційне забезпечення правотворческого процесу припускає використання інформації різних видів:

а) про фактичний стан регульованої сфери суспільних відносин, а також про можливі тенденції й перспективи їхнього розвитку (правова, соціологічна);

б) про стан законодавства, про наявність актів у даній сфері;

в) про закордонний досвід правового регулювання даної сфери;

г) наукова інформація (концепції, теоретичні пророблення, проблем, аналітичні розробки);

д) розрахункова інформація (економічна, комерційна, фінансова, демографічна, технічна);

е) прогнозна інформація про можливі наслідки чинності закону, іншого акту або його бездіяльності;

ж) соціальна інформація (суспільна думка);

з) альтернативні проекти й варіанти рішень;

и) експертні оцінки й висновки.

Тематична інформація використається для досягнення перед-³ влучні змістовності правового акту з перевагою того виду, що відповідає його виду, меті й змісту в сполученні з іншими видами інформації. Повнота й погодженість видів інформації - застава обґрунтованості правових норм, глав, розділів закону.

Особливе значення надається роботі з інформацією на різних стадіях законодавчого процесу.

Складання будь-якого проекту закону повинне систематично супроводжуватися збором зазначених видів інформації. У цих цілях формується "інформаційне досьє" законопроекту, що готується комітетом, комісією, робочою групою, відповідальними за розробку проекту закону, при сприянні відповідних підрозділів парламенту. Зазначене досьє є "движущимся", безупинно поповнюваним і змінюється в міру просування законопроекту по стадіях законодавчого процесу.

На початковій стадії законодавчого процесу - реалізації законодавчої ініціативи - пріоритет віддається: інформації про наявну або аналогічну законодавчу ініціативи; обґрунтуванню необхідності видання закону; даним соціологічних досліджень; інформації про можливі перспективи розвитку відповідної сфери; характеристиці загальної мети пропонованого правового регулювання; інформації про стан законодавства в даній сфері; прогнозної інформації про можливі наслідки пропонованого закону.

На стадії підготовки первісного варіанта законопроекту пріоритетними є: інформація про рівень теоретичної розробленості проблеми, перелік наявної наукової літератури по темі, наукові рекомендації, підготовлені вченими доповідні записки, наукові концепції й т.п., а також матеріали, що узагальнюють закордонний досвід законодавчого регулювання в даній сфері (переважно порівняльного характеру).

Відповідно до предметної спрямованості змісту майбутнього закону на цій стадії використається різна тематична інформація; фінансова, екологічна, технічна, демографічна й т.п.

На стадії попереднього розгляду законопроекту використаються переважно розрахункова інформація (можливі витрати, доходи, витрати, економія); матеріали порівняльного характеру (варіанти рішень того або іншого питання, різного роду порівняльні таблиці текстів); альтернативні проекти, супроводжувані аналогічними інформаційними матеріалами, експертні оцінки.

До стадії першого читання законопроекту повинен бути підготовлений "інформаційний пакет" до законопроекту, що містить певний (обмежений і разом з тим достатній) набір супровідний проект інформаційно-довідкових матеріалів. У ньому втримуються:

а) коротке обґрунтування загальної ідеї й основних положень законопроекту, що представляє, висновки про передбачувані зміни в сфері суспільних відносин у зв'язку з його прийняттям;

б) інформаційні матеріали про альтернативні проекти (довідки до наявних альтернативних проектів, обґрунтування їхніх основних положень, у тому числі розрахункова й прогнозна інформація, наявні варіанти рішень);

в) короткий огляд закордонного законодавчого регулювання в даній сфері;

г) висновок експертизи по даному законопроекті;

д) інформація про хід проходження законопроекту в комітетах і комісіях.

На стадії другого читання законопроекту депутатам крім доробленого тексту законопроекту представляється інформація про результати обліку пропозицій і зауважень по проекті з обґрунтуванням їхнього прийняття або відхилення; експертний висновок по законопроекті після його доробки.

Для обґрунтування варіантів законопроектів, оцінки їхньої ефективності на всіх етапах законодавчого процесу використаються різні джерела інформації. До їхнього числа ставляться:

а) інформаційний фонд парламенту (інформаційна довідкова служба, інформаційно-довідкова база даних інформаційно-обчислювальної системи, парламентська бібліотека, фонди юридичних наукових установ);

б) накопичувальна інформація комітетів і комісій палат парламенту про розроблювальні законопроекти із пропозиціями про їхню зміну, виправлення до них, включаючи альтернативні варіанти;

в) інформація про прийнятий і підготовлюваних парламентуу мі суб'єктів Російської Федерації законах, інших нормативних актах;

г) інформаційні матеріали закордонних парламентських й урядових органів й організацій;

д) інформаційні матеріали міжнародних організацій;

е) інформаційні матеріали громадських організацій;

ж) матеріали засобів масової інформації;

з) інформаційні матеріали основних центрів інформаційної підтримки (наукові юридичні інститути, МЗС, МВС, Міністерство юстиції й ін.).

Важливим елементом забезпечення правотворчества є планування й програмування. Без цього парламентська й управлінська діяльність здобувають хаотичний характер, негативно позначається на якості підготовлюваних законі не правових й інших правових актів. Кожен правотворческий орган составляв свій план підготовки проектів актів, причому в якості або самостійному плані (програми), або складової частини однієї цільової комплексної програми. Нерідко готуються загальні державні програми законопроектних робіт, підготовки правових актів, ув'язаних між собою в рамках досягнення тих або інших цілей. Таку роль у Росії виконує Об'єднана Комісія з координації законодавчої діяльності, що включає у свій склад представників всіх суб'єктів права законодавчої ініціативи, вчених-юристів, Комісія обговорює загальні й тематичні програми, концепції законів, альтернативні законопроекти й т.п.

Плани й програми підготовки проектів законодавчих актів розробляються спочатку Комітетом парламенту по законодавству й затверджуються на засіданні Державної Думи й Ради Федерації, Плани підготовки проектів законодавчих актів, які Президент або Уряд мають намір внести на розгляд парламенту, а також проектів найважливіших указів Президента й постанов Уряду, затверджуються Президентом або з його доручення Урядом.

Міністерство, державний комітет, інший федеральний орган виконавчої влади розробляють і затверджують план правоподготовительных робіт з відповідної галузі керування. У цей план включаються проекти законодавчих й урядових актів, указів, підготовка яких доручена даному міністерству, державному комітету, іншому центральному органу або які воно має намір розробити за власною ініціативою, а також проекти нормативних актів даного міністерства, державного комітету й іншого центрального органа.

При розробці проектів планів правоподготовительных робіт ураховуються пропозиції зацікавлених органів і суб'єктів Російської Федерації, депутатів, наукових установ, а також думки громадян й їхніх об'єднань, висловлені в пресі або листах.

Поточні плани правоподготовительных робіт складаються, як правило, строком на один рік. При необхідності розробляються перспективні плани на строк до чотирьох років. У них визначаються напрямки розвитку законодавства; великі заходи щодо кодифікації й іншого впорядкування нормативних актів; намечается підготовка систематизованих видань нормативних актів або їхнє перевидання на обновленій основі. Перспективні плани враховуються й конкретизуються в поточних планах законоподготовительных робіт.

Плани правоподготовительных робіт передбачають розробку проектів найбільш важливих і трудомістких актів, але не виключають поточної роботи, що стосується підготовки проектів, і з доручення вищих органів або за власною ініціативою.

У процесі правотворчества величезне значення мають облік суспільної думки й залучення громадськості для підтримки законопроектів. Цій стороні завжди приділялася велика увага в парламентській практиці, але, природно, з тими особливостями, які відображають традиції діяльності законодавчих органів і політико-правову культуру країни. Та й сама суспільна підтримка здобуває те систематичний, те разовий характер. Ефективність її досить рухлива залежно від політичного курсу.

В іноземних парламентах суспільні відносини до закону формується головним чином широкою гласністю його обговорення. Присутність публіки на парламентських дебатах сприяє прямому "включенню" громадян у законотворчий процес, одержанню інформації й виробленню правових оцінок. Парламентські слухання відкривають завісу "законодавчої кухні". І особливо засобу масової інформації прагнуть зрадити розголосу той або інший законопроект, "офарбивши" його коментарями.

Довгі роки в Радянському Союзі приділялася велика увага демократизації законотворчого процесу. Опублікування планів законопроектних робіт, ведення обліку пропозицій громадян й їхня систематизація, всенародне обговорення, виявлення суспільної думки по проектах законів й інших актів були характерні для того періоду часу. Хоча й цих демократичних каналах часом оцінювалися критично й мали потребу в удосконалюванні¹.

В останнє десятиліття в діяльності російського парламенту з'явилося багато ефективних форм гласності в законотворчому процесі. Інформація в пресі, тілі- і радіорепортажі, парламентські слухання, широкі обговорення в комітетах, доступна публікація законів, указів, постанов і відомчих актів служать цієї мети. І проте явно не вистачає добре організованих народних суспільних обговорень законопроектів на рівні як Федерації, так й її суб'єктів. Досить часто підзаконні акти приймаються у вузькому апаратному колі. Суспільна думка враховується не завжди й часом формально. Тим часом, участь у правотворчестве є вираженням конституційного права громадян на участь у керуванні державою. І потрібно сприяти його успішній реалізації.

Уряд не може обійтися без юридико-організаційного забезпечення, що містить у собі діяльність юридичних служб парламентів, урядів й інших учасників законодавчого процесу. Правова інформація, консультування і юридичні висновки на законопроекти допомагають поліпшити їхню якість й уникнути юридичних помилок. Особливе значення має проведення незалежних експертиз - у юридичному й іншому науковому інститутах, в експертно-консультативних радах й ін. У Франції експертизу законопроектів проводять Державна рада, Економічна й Соціальна рада, у Бельгії - Державна рада.

Підтримці постійного організаційно-функціонального зв'язку між парламентами й іншими учасниками законотворчої діяльності служать спеціальні інститути. У Державній Думі й Раді Федерації Федеральних Зборів є представники Президента Російської Федерації, які виступають від його імені по тимі або інших законопроектах. Діє повноважне представництво Уряду Російської Федерації у Федеральних Зборах, що складаються зі статус-секретарів - заступників міністрів й інших представників центральних органів. У федеральних органах з'явилися департаменти по взаємодії з парламентом. І в іноземних державах парламентські секретарі міністрів, спеціальні служби ведуть аналогічну роботу.