Глава 1. Теоретические аспекты финансов бюджетных учреждений.
1.1Понятие и содержание бюджетных учреждений.
Государство, выполняя свои основные функции, включает в действие определённые институты и органы, которые в свою очередь, представляют сеть бюджетных учреждений. Таким образом, говоря о планировании и финансировании расходов бюджета, подразумевают планирование и финансирование деятельности определённых бюджетных предприятий. То есть, нельзя выплатить пенсию пенсионеру, не имея представительство пенсионных фондов РФ на местах. Также, нельзя оказать медицинскую помощь (финансируемую за счёт средств фонда обязательного медицинского страхования), не имея государственные медицинские учреждения и сами фонды (как организации).
Понятие бюджетного учреждения приведено в статье 161 БК РФ. «Бюджетное учреждение - это организация, созданная органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов»1.
Исходя из этого определения, отличие бюджетных учреждений от прочих организаций других организационно-правовых форм состоит в том, что:
они созданы органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации или муниципальной власти, которые (органы) и являются собственниками имущества бюджетных учреждений;
они созданы для выполнения функций некоммерческого характера;
они финансируются из соответствующего бюджета или государственного внебюджетного фонда;
смета доходов и расходов бюджетного учреждения составляется и утверждается в установленном порядке и является основой для выделения и расходования бюджетных средств.
Бюджетное учреждение обеспечивает исполнение своих денежных обязательств, указанных в исполнительном документе, в пределах доведенных ему лимитов бюджетных обязательств.
Следует заметить, что только сочетание данных признаков указывает нам на факт существования бюджетного учреждения.
Бюджетное учреждение является участником бюджетного процесса. В ходе бюджетного процесса происходит взаимодействие бюджетных учреждений с другими участниками бюджетного процесса.
Согласно ФЗ "О некоммерческих организациях" от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ учреждение является одной из форм некоммерческой организации (статья 2). «Некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками»2. Цели деятельности некоммерческой организации предусмотрены учредительными документами, которые обязательны для исполнения самой некоммерческой организацией и ее учредителями.
В законе определен перечень функций, ради достижения которых могут быть созданы некоммерческие организации, то есть, определены функции некоммерческого характера.
А именно, это следующие функции: социальные, благотворительные, культурные, образовательные, научные, управленческие, охрана здоровья граждан, развитие физической культуры и спорта, удовлетворение духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защита прав, законных интересов граждан и организаций, разрешение споров и конфликтов, оказание юридической помощи.
Особенности учреждения как одной из форм некоммерческой организации, которые определяют особенности его функционирования, состоят в следующем:
учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления функций некоммерческого характера и финансируемая полностью или частично этим собственником;
имущество учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления;
учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения несет его собственник.
Также, следует учитывать тот факт, что учреждение может осуществлять предпринимательскую деятельность, но лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано.
Учредительными документами для учреждения являются решение собственника о его создании и устав, утвержденный собственником.
Если обратиться к закону "О некоммерческих организациях", то необходимо заметить произошедшие изменения относительно определения учреждения, которое закреплено в статье 9 закона (см. Таблицу № 1.).
До 2007 года |
С изменениями от 17.05.2007 г. |
Учреждение - это некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого характера и финансируемая полностью или частично этим собственником. |
Частное учреждение - это некоммерческая организация, созданная собственником (гражданином или юридическим лицом) для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. |
Таблица № 1 - Изменения определения "учреждения" по закону "О некоммерческих организациях" от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ
Таким образом, в настоящее время закон "О некоммерческих организациях" не закрепляет необходимости полного или частичного финансирования учреждений, что связано с бюджетной реформой и предполагает переход основной массы бюджетных учреждений на принципы самофинансирования части своих затрат или изменения организационно-правовой формы на автономные учреждения. Гражданский кодекс (ст. 120) содержит указания на полное или частичное финансирование частных и бюджетных учреждений со стороны собственника (см. Таблица № 2.).
Таблица № 2. Действующий порядок определения организационно-правовой формы учреждений РФ (согласно Гражданскому кодексу РФ)
С 9 января 2007 года вступил в силу Федеральный закон "Об автономных учреждениях" от 03.11.2006 г.№ 174-ФЗ, который определил значительные преобразования в бюджетной сфере.
Согласно статье 2 указанного закона «автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта»3.
Отличие автономного учреждения от бюджетного учреждения:
Увеличивается объем прав по распоряжению имуществом. Имущество принадлежит на праве оперативного управления и находиться в собственности государства, приватизации не подлежит. Автономное учреждение вправе самостоятельно распоряжаться движимым (за исключением особо ценного) и недвижимым имуществом ( за исключением имущества, переданного учредителем). Земельный участок, необходимый для выполнения автономным учреждением своих уставных задач, предоставляется ему на праве постоянного (бессрочного) пользования
Увеличивается объем прав и упрощается порядок распоряжения бюджетными средствами.
Увеличивается объем прав и возможностей по привлечению и использованию внебюджетных источников. Автономное учреждение вправе вносить денежные средства и иное имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать это имущество другим юридическим лицам.
Повышается ответственность учреждения перед внешними партнерами.
Изменяется система административного управления учреждением и формы взаимодействия с учредителем.
Доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом.
Цель перехода в форму АУ – получение большей финансово-хозяйственной самостоятельности и экономической мобильности. Результат: 1. повышение доходности деятельности 2. повышения качества услуг.
Таким образом, возникает необходимость сравнения статуса бюджетного учреждения, которых в России большинство, и автономных учреждений, которые образуются пока в порядке проектов.